XVI Curso sobre la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa

Los días 27 y 28 se celebró en Santander el XVI Curso sobre la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa. La temática era doble, de un lado, la invalidez en el Derecho Administrativo y, de otro, el (nuevo) recurso de casación. Antes de señalar las líneas generales de las distintas ponencias, creo conveniente calificar este curso, que va por su decimosexta edición, como el curso de referencia sobre la jurisdicción contencioso-administrativa. La actualidad de las cuestiones que trata y la calidad de los ponentes es inmejorable; como lo es el lugar donde se celebra anualmente, el Palacio de la Magdalena de Santander. Mi enhorabuena a los organizadores.

Solo voy a señalar las cuestiones que más interés me suscitaron, y ello por dos cuestiones, la primera, porque el Curso dio para mucho, y mi única intención es organizar las distintas ideas de las que tomé nota, y la segunda, porque el curso se grabó y en unas semanas lo tendréis disponible en la página web del Gobierno de Cantabria.

El primer día trató sobre la Invalidez en el Derecho Administrativo, interviniendo en primer término Luis Martín Rebollo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Cantabria. El Profesor Martín Rebollo, en su ponencia, analizó las diferencias entre la nulidad y la anulabilidad, manifestando que la realidad desmiente que entre una y otra exista una radical diferencia. La fuerza normativa de lo fáctico demuestra la quiebra de la teoría predominante hasta la fecha, pues la misma se aviene mal con la realidad. Recuerda que la dogmática es importante para el derecho, pero no es la vida del derecho. La distinción entre nulidad y anulabilidad es un mito que debe ser superado por la jurisprudencia. Hay que pasar de los mitos a la realidad, y procede, a su entender, una reinterpretación del vicio de nulidad; conservar todo lo que sea conservable; convertir al juez en un colaborador de la administración -juzgar a la administración, es administrar-, lo que pasaría por sacar provecho al artículo 77 LJCA, así como dejar en manos de la jurisdicción contenciosa-administrativa la determinación de los efectos de la invalidez de los actos administrativos, superándose así, definitivamente, el carácter revisor de la jurisdicción. Al final, se trata de responder a una pregunta ¿cuánta inseguridad hay que permitir en pro de la legalidad? o, si se prefiere, ¿cuánta injusticia estamos dispuestos a permitir en pro de la seguridad jurídica?

A continuación, intervino César Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Su intervención versó sobre la nulidad de las disposiciones de carácter general. Su ponencia fue un vademécum sobre los medios de impugnación frente a las disposiciones de carácter general. La misma hizo un repaso, con constantes citas jurisprudenciales, a las distintas figuras impugnatorias de las que nos dota el ordenamiento jurídico para hacer valer la nulidad de las disposiciones de carácter general. Analizó, uno a uno, los distintos medios impugnatorios, poniendo especial énfasis en la problemática a la que se había enfrentado la Sala Tercera en cada uno de ellos. Por destacar alguno de ellos:

• Dejó clara la innecesaridad de plantear el recurso indirecto en el anuncio de recurso. El recurso indirecto es un motivo y, como tal, puede ser planteado por primera vez en el escrito de demanda. Así se ha defendido en la STS de 19.10.2011. Por tanto, no concurre desviación procesal cuando el recurso indirecto no se plantea en el anuncio de recurso y sí en la demanda.
• Aclaró que no hay cosa juzgada cuando se recurre de manera indirecta lo que se recurrió de manera directa, tal y como ha avalado, entre otras, la STS de 15.12.2016.
• También advirtió que en el recurso indirecto sólo se pueden plantear vicios de carácter sustantivo, pero no los de carácter formal -STS de 6.7.2010-, a salvo, claro está, de aquellos que se deban a una omisión total del procedimiento o a que la disposición general haya sido dictada por órgano manifiestamente incompetente.
• En breve se deliberará sobre la viabilidad de un recurso indirecto cuando el acto de aplicación ha desaparecido.
• Sobre la cuestión de ilegalidad manifestó que no plantea muchos problemas, más allá del resuelto en el ATS de 6.7.2015.
• Aclaró, también, la compatibilidad del recurso directo con la vía incidental del artículo 109 LJCA. El supuesto sería cuando se dicta una nueva disposición general en ejecución de sentencia. En tal caso, si el recurrente considera que la nueva disposición general incurre en el vicio de desviación de poder del artículo 103.4 LJCA, puede compatibilizar el recurso directo con el incidente de nulidad. Es más, señala que en el recurso directo se pueden hacer valer todo tipo de motivos, incluido el supuesto de desviación de poder previsto en el art. 103.4 LJCA.
• Sobre la revisión de oficio de las disposiciones generales, manifestó que:
  • No se reconoce a los particulares. Se puede instar por un particular, pero la jurisprudencia del TS considera que es una respuesta motivada la referencia a que no procede la revisión por estimar la Administración que no concurre causa de nulidad.
  • o En la STS de 12.4.2016 se determinó que el artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo, cuando se refiere a las Administraciones Públicas, se está refiriendo a aquellas que aprobaron la disposición general a revisar. Se supera, así, una línea jurisprudencial que sostuvo la posibilidad de que una Comunidad Autónoma revisara de oficio un acto de una entidad local.
  • o Y, por último, recuerda que no cabe la revisión de oficio de los actos que se recurrieron por el solicitante en vía jurisdiccional (STS 7.2.2013), salvo que la cuestión de nulidad quedó imprejuzgada en el proceso jurisdiccional (STS 18.7.2013).

Continuó recordando las consecuencias de la declaración de nulidad de las disposiciones de carácter general -nulidad de pleno derecho cualquiera que sea el vicio; efectos erga omnes; efectos ex tunc; imposibilidad de acudir a los procedimientos de subsanación-. Insistió en la imposibilidad de acudir a las técnicas de los artículos 51 y 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo, si bien, no descartaba una posible reinterpretación del artículo 51. En este punto, fue destacable el sentido del humor del ponente, que denominó Escuela Catastrofista a aquella que calificaba los pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre la nulidad de los planes urbanísticos con títulos tan sugestivos como “Tsunami”; “Terremoto” o “Nulidad radioactiva de los planes”. Recordó el ejercicio de excepcionalidad realizado por el Tribunal Supremo en determinadas ocasiones, como fue, por ejemplo, el de la Sentencia de 25.4.2014, pero la misma es, y debe ser, excepcional. La regla general es que cuando una disposición general cae en el pozo de la nulidad, vuelve a la casilla de salida, a empezar de nuevo.

No acabo ahí su ponencia. Recordó la vinculación de las Salas a una primera decisión de nulidad de una concreta disposición general, de la que sólo cabe apartarse con una motivación reforzada; la pérdida sobrevenida del objeto del recurso cuando la disposición general ya ha sido anulada por sentencia firme, con las excepciones de la ultraactividad de las normas y de reconocimiento de situación jurídica individualizada; y los poderes del juez contencioso a la hora de controlar la potestad reglamentaria, de los que destacó:

• La posibilidad de controlar jurisdiccionalmente las omisiones reglamentarias -STS de 29.7.2016-
• Sobre la posibilidad de dictar sentencias interpretativas recordó que la tesis tradicional (STS 4.6.2008 y de 24.4.2012) mantiene que no hay tal posibilidad, si bien, una reciente sentencia, la de 22.12.2016, parece abrir la misma.
• Sobre la posibilidad de que la declaración de nulidad alcance a cuestiones conexas citó la STS de 9.3.2010, cuyo criterio fue avalado por la STC 183/2011.

La sesión de tarde empezó con la ponencia del Profesor Fernando López Ramón, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza. Su ponencia fue, desde la perspectiva histórica, muy interesante, ya que analizó las causas que nos han llevado a mantener que un vicio de ilegalidad es nulo de pleno derecho, así como las diferentes posturas jurisprudenciales existentes al respecto. Respecto a lo primero, considera que la influencia de García de Enterría fue, y sigue siendo, determinante, y que considera necesario repensar la teoría de la invalidez, pues está conllevando la inutilidad de los grandes tiempos invertidos en la redacción de los planes urbanísticos. Considera que la cuestión de la invalidez, que fue tratada hace años por la profesora Beladíez Rojo y por el profesor Doménech Pascual, se ha puesto de actualidad, al punto que el último congreso de la Asociación de Profesores de Derecho Administrativo trató sobre el alcance de la invalidez de la actuación administrativa.

En cuanto a la segunda cuestión, referida a las posturas jurisprudenciales al respecto, apunta a una cuestión que le resulta del todo punto extraña, y que no es otra que el giro radical, sobre el año 2000, de la jurisprudencia existente al respecto. Es como si el Tribunal Supremo hubiese perdido la memoria.

Mantiene en su ponencia la necesidad de potenciar las potestades de ponderación para evitar las nefastas consecuencias para el interés general de los efectos de la invalidez de los planes urbanísticos, poniendo varios ejemplos al respecto. Consecuencias que han llevado a cierto sector de la doctrina a reconsiderar la naturaleza reglamentaria de los planes. A este último respecto, cabe señalar que varios de los Magistrados de la Sala Tercera que intervinieron a lo largo del curso mantuvieron, sin ambages, que en la Sala ni se ha abierto ese debate, ni creen que se abra.

El primer día del Curso finalizó con la ponencia de la Magistrada Mª Jesús Vegas Torres. La misma discurrió sobre los efectos de la nulidad del plan sobre los actos firmes y los instrumentos de desarrollo. Por motivos informáticos inconfesables, borré el documento donde hice mis anotaciones, no puedo ser muy preciso en el contenido de la misma. Afortunadamente, como he dicho, la ponencia se ha grabado, así que tendremos la oportunidad de tener acceso a una ponencia en la que se repasó de una manera detallada, y con apoyo a distintos pronunciamientos del Supremo, el estado de la cuestión. Una ponencia que, a efectos prácticos, resulta, como la de Cesar Tolosa, imprescindible para conocer el parecer del Tribunal Supremo sobre cuestiones procesales de especial interés para los operadores jurídicos.

El según día del Curso fue un monográfico sobre el (nuevo) recurso de casación. Vaya por delante que las dos ponencias fueron muy ilustrativas y necesarias para quienes se vayan a enfrentar a un recurso de casación contencioso-administrativo. Respecto a estas dos ponencias voy a ser muy parco, y no por problemas informáticos. La cuestión es más egoísta, el viernes 5 de mayo moderaré un Curso sobre el recurso de casación contencioso-administrativo que se va a celebrar en el ICASV y he decidido guardarme, temporalmente, varias de las cuestiones apuntadas.

Aun así, aquí van unas pinceladas. El Magistrado Diego Córdoba Castroverde abordó la visión general del recurso con especial mención a las facultades de las Salas de Instancia. Destacable, como ponente del Auto de admisión del caso Uber, la detallada explicación que dio del mismo, especialmente en su vertiente procesal. Explicó porque se consideró que la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona susceptible de extensión de efectos, así como que la referencia a asuntos de unidad de mercado no está limitada a aquellos que se hayan tramitado por el procedimiento para la garantía de la unidad de mercado (art. 127 y ss. LJCA).

Adelantó la próxima resolución de un asunto que decidirá el futuro devenir de los recursos de casación contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas. Como el asunto está sub iudice, solo adelantó las posturas públicas existentes, una de las mismas está desarrollada en un artículo de Cesar Tolosa sobre las nuevas perspectivas del enjuiciamiento contable.

Destacó la importancia de los Tribunales a quo en el nuevo sistema casacional, señalando que se valora, y mucho, el Informe de los mismos sobre la existencia de interés casacional. Tal es así que, de mediar informe favorable, la inadmisión en el Tribunal Supremo se hará por Auto.

Finalizó el curso con la intervención del también Magistrado de la Sala Tercera Don Joaquín Huelin Martínez de Velasco. La misma, que llevaba de título “Criterios de admisión del nuevo Recurso de Casación. Análisis del interés casacional objetivo”, analizó todos los supuestos de los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA. Destacar, de la misma, la parte que se refiere a los errores y posibles excesos en la alegación de determinados motivos; su opinión personal, ya que la del TS no está aún conformada, sobre si los motivos de admisión del Auto limitan, o no, el escrito de interposición; la posible incidencia del artículo 4.1 LJCA en el recurso de casación; que, a día de hoy, no se ha alegado aún el supuesto del artículo 88.2h) LJCA; la posibilidad de las Salas de suspender asuntos a los que pueda afectar la jurisprudencia que siente el TS sobre asuntos ya admitidos, tal y como tiene reconocido expresamente la Administración con la Ley de Procedimiento Administrativo.

Este es el resumen de las cuestiones que más interés me suscitaron, a salvo de la egoísta reserva ya anunciada. Si hubiese algún error en las mismas, vayan por delante mis disculpas, pues el resumen es, simple y llanamente, fruto de mis impresiones y de las anotaciones que tomé in situ. 

Nota: Gracias al Gobierno de Cantabria las ponencias se pueden ver aquí