Hace casi dos años escuche a Iñaki Lasagabaster, que fue uno de mis profesores de Derecho Administrativo en la Universidad, hablar breve y críticamente sobre las relaciones de sujeción especial. Encontré la referencia al libro al que se refirió en su intervención, pero no fui capaz de hacerme con el mismo. El viernes me lo encontraron en la biblioteca del Colegio de Abogados de Bizkaia y, en estos días, he aprovechado para dar una lectura rápida y teledirigida a una cuestión que, desde hace tiempo, tenía pendiente: los derechos fundamentales en las relaciones de sujeción especial. Como el libro está, por desgracia, descatalogado, os transcribo parte de las conclusiones del profesor Lasagabaster. Merecen la pena.
Los derechos fundamentales constituyen la siguiente categoría en la que se utiliza con profusión la figura de las RSE[1]. La teoría y dogmática de los derechos fundamentales ha ido creando los conceptos jurídicos precisos para la determinación del alcance, concepto y límites de los derechos fundamentales. Esta labor se ha hecho cada vez más necesaria por el aumento del intervencionismo de los poderes públicos, de la Administración, en relación con estos derechos. No es posible realizar un análisis exhaustivo de todos los derechos fundamentales para ver la incidencia que la figura de las RSE ha tenido o puede tener en su interpretación. La corta historia de la Constitución no lo permite (en la República Federa de Alemania se ha hecho, después de cuarenta años de jurisprudencia constitucional, y la categoría RSE no ha salido precisamente reforzada. La interpretación de los derechos fundamentales ha condenado al ostracismo, por no decir al olvido, la categoría RSE. Muchos tratadistas ni la utilizan y los tribunales la han condenado prácticamente al olvido). Pero es más, la propia dogmática de los derechos fundamentales tiene todavía importantes carencias, a pesar de que ya existe un notable cuerpo de sentencias del TC y del TS. Por esta razón, aunque limitadamente, se ha acudido a aquellos pronunciamientos jurisprudenciales que de forma más destacada han utilizado la categoría de las RSE en relación con los derechos fundamentales. El análisis ha llevado sin ningún género de dudas a estimar la innecesaridad de la utilización de la categoría. El resultado al que conducen las RSE al interpretar un derecho fundamental se logra de la misma forma acudiendo a la teoría de las limitaciones de los derechos fundamentales. Es decir, que no es precisa la utilización de esa categoría para llegar al resultado que se persigue.
Las limitaciones a los derechos fundamentales que han sufrido las personas parte en cualquiera de las denominadas RSE son además explicables históricamente, pero necesitan en la actualidad una profunda reconsideración. Las situaciones conocidas como RSE están sufriendo un proceso de juridificación imparable, aunque pueda ser limitado por la propia naturaleza del objeto regulado, lo que también puede suceder en otras materias no definidas como RSE. El alcance de la regulación dependerá de la idea que esa sociedad tenga de esa institución en concreto. Según la concepción dominante de la institución militar, de las cárceles, de la enseñanza o de la función pública, así serán las limitaciones que se impongan a quienes estén afectados por aquellas. En todo caso las limitaciones no son establecibles libremente, deben de estar justificadas en las exigencias de la institución y, en este sentido, esas limitaciones no son universales, pues dependen de la evolución que cada institución haya tenido en cada ordenamiento jurídico. La internacionalización de la protección de los derechos fundamentales está logrando lentamente la aproximación de las concepciones jurídicas de los Estados en estas materias. Así lo ponen de manifiesto las resoluciones de la CEDH y del TEDH relativas a los derechos de los militares, de los internos en prisión o de los alumnos de las escuelas, quien irán adquiriendo un estatus europeo unitario.
Los derechos de los ciudadanos pueden verse condicionados en las denominadas RSE, pero de no de forma cualitativamente diferente a como sucede en otro tipo de relaciones. Las limitaciones a los derechos fundamentales que acompañan a los funcionarios no tienen diferencias con las que acompañan a los contratados laborales. Las limitaciones a los derechos fundamentales que se derivan de las relaciones jurídicas ciudadanos-Estado dependerán de las características concretas de cada relación. Las limitaciones en los derechos fundamentales imponibles a los militares o a los internos en prisión dependerán de las exigencias de funcionamiento de esas instituciones, la militar y la carcelaria. Las limitaciones no se establecen por ser una RSE, pues una RSE no conlleva por sí misma limitaciones a los derechos fundamentales, a no ser que su propio funcionamiento así lo exija. Las limitaciones imponibles podrán enjuiciarse con los principios de la razonabilidad, adecuabilidad y proporcionalidad, no constituyendo las RSE ningún cheque en blanco para que el legislador o la Administración limiten los derechos fundamentales de los ciudadanos. En definitiva, cabría concluir que las limitaciones a los derechos fundamentales que se pueden establecer en virtud de las RSE se pueden imponer sin violencia mediante las reglas ordinarias de la interpretación.
Las RSE puede decirse, pues, que disfrutan de una clara explicación de su nacimiento, pero no de su existencia actual. Los avances del Estado de Derecho y la eliminación de la separación Estado-sociedad han desactivado la virtualidad de la categoría. Las dificultades que la juridificación de ciertas materias encuentran tampoco justifican su existencia. Los problemas interpretativos que se producen en relación con el principio de legalidad o con los derechos fundamentales se pueden resolver acudiendo a los instrumentos ordinarios de interpretación. Acudir a las RSE es una solución fácil y muy poco rigurosa, además de dudosamente compatible con el texto constitucional. En definitiva, se considera que las RSE son una categoría jurídica justificable históricamente, asumida acríticamente y útil judicialmente. Su utilización ha solventado los más variados problemas interpretativos, sin mayor esfuerzo argumentativo. Con ella se puede hacer referencia a todas aquellas situaciones en las que el ciudadano se encuentra en una situación de <<dependencia acentuada>>, lo que se produciría siempre que el ciudadano tenga una relación jurídica con la Administración. Si algunas relaciones jurídicas producen una mayor acentuación de la dependencia, difícilmente podrá deducirse de ellos consecuencias jurídicas. No sucede lo mismo cuando se trata de las relaciones de sujeción general, que encuentran su correspondencia en el concepto de potestad. En la actualidad esta categoría está necesitada de una profunda reconsideración doctrinal y jurisprudencial. Esta reconsideración debería llevar a su definitivo abandono. Su utilización, como se ha intentado poner de manifiesto, provoca más problemas de los que evita, es caprichosa y, especialmente, produce una gran inseguridad jurídica. De ahí que se proponga su definitivo abandono. La Constitución y las normas generales de la interpretación aportan los instrumentos precisos para hacer innecesario acudir a las denominadas, descriptivas y, jurídicamente, difícilmente definibles RSE.
[1] Relaciones de Sujeción Especial
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