Breve reseña al XVII Curso sobre la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa. El recurso de casación autonómico

Una vez más, el Gobierno de Cantabria, el Consejo General del Poder Judicial y el TSJ de Cantabria han llevado a cabo un nuevo curso, y van por el XVII, sobre la jurisdicción contenciosa-administrativa en Santander. Este año no he podido acudir personalmente por distintos compromisos profesionales pero, afortunadamente, desde el año pasado podemos visualizar los videos de las ponencias en la siguiente dirección web http://cantabria.es/web/direccion-general-servicio-juridico/xvii-curso-jurisdiccion-contencioso-administrativo

La temática de este año era doble, de un lado, la relación de la jurisdicción contenciosa-administrativa con otras jurisdicciones y, de otro, el recurso de casación autonómico en el orden contencioso-administrativo.

Mi reseña se va a centrar en el recurso de casación autonómico y, más en concreto, en la intervención de las magistradas Doña Clara Penín (TSJ de  Cantabria), Doña Concepción García (TSJ de Castilla y León) y del magistrado Don Francisco Javier Pueyo (TSJ de Navarra) en la mesa redonda titulada “La experiencia en la aplicación del Recurso de Casación Autonómico”. La mesa se estructuró en la formulación de tres preguntas a los ponentes, que siguieron el siguiente orden.

• La primera pregunta versa sobre la existencia, o inexistencia, del recurso de casación autonómico y, en su caso, el objeto del mismo.

Doña Clara Penín reconoce su existencia, pero pone el acento en la ausencia de regulación. Sobre esa base, concluye que la laguna existente debe salvarse analógicamente con el límite de no alcanzar resultados absurdos o aberrantes para el derecho. Por ello, tras hacer un breve repaso al extinto recurso de casación para la unificación de doctrina (del que se excluía a los TSJ donde no existiesen varias Salas o Secciones) acaba concluyendo que le resulta complicado asumir que la propia Sala se case a si misma.

Doña Concepción García manifiesta que el TSJ de Castilla y León ha considerado que con la nueva regulación se instaura un único, y novedoso, modelo casacional y que, por tanto, colman la (evidente) laguna del legislador en la regulación del recurso de casación autonómico trasladando, con las oportunas matizaciones, la regulación del recurso de casación estatal. Tal es así, que la Sección Especial de la Sala de lo CA del TSJCyL ha estimado que cabe el recurso de casación autonómico frente a las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo a pesar de que alguno de éstos defendían, en una interpretación literal de los apartados 1 y 3 del artículo 86 LJCA, que frente a las mismas solo cabía recurso de casación estatal, pues ninguna mención se hace a los Juzgados en el apartado referido al recurso de casación autonómico. La Sección Especial del TSJCyL, por contra, consideró que la propia naturaleza del recurso de casación obliga a considerar la pertinencia del recurso en la medida en que, en caso contrario, su finalidad quedaría desnaturalizada. Reconoce, también, la recurribilidad de las Sentencias de la Sala autonómica en la misma medida en que se prevé la casación estatal y, además, considera que esta interpretación ha resultado beneficiosa en el seno del TSJCyL por cuanto va a permitir unificar criterios que hasta la fecha no siempre se ha logrado por la existencia de dos Salas en su seno.

Don Francisco Javier Pueyo inicia su intervención recordando la existencia de tres posiciones en los TSJ. EL TSJ de Extremadura entiende que no existe el recurso de casación autonómico respecto a las Sentencias de la Sala (lo que ha dado lugar a dos recursos de amparo). En lo que se refiere a los recursos frente a las sentencias de los Juzgados todavía no se han pronunciado, siendo su existencia para el TSJ de Extremadura dudoso. El TSJ de La Rioja, por su parte, ha dicho que no existe el recurso de casación autonómico ante la imposibilidad legal de constituirse. El TSJ de Catalunya reconoce la existencia de recurso de casación autonómico frente a las sentencias de los Juzgados y lo niega respecto a las sentencias de la propia Sala. El resto de los TSJ, con sus matices, consideran que existe el recurso de casación autonómico respecto a las sentencias de la Sala y de los Juzgados. El resto de su intervención se ciñe, en especial, a salir del paso de las críticas que se han dirigido a la consideración de la existencia del recurso de casación autonómico frente a las sentencias de las Salas y a apuntar las dudas sobre la posibilidad, o no, de la casación mediata de los Autos de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativa (a pesar de ello reconoce que el TS ya ha admitido esta posibilidad, pero sin que se haya puesto en cuestión las dudas existentes sobre la casación mediata).

• La segunda cuestión que se plantea a los ponentes es ¿qué es el Interés Casacional Objetivo (ICO) para la formación de la jurisprudencia autonómica?

Doña Concepción García, tras reconocer la controversia existente sobre la cuestión, manifiesta que en el TSJCyL sólo se estima la concurrencia de ICO para la formación de jurisprudencia cuando hay sentencias contradictorias entre las Salas y Secciones del ámbito del Tribunal; cuando se ha considerado pertinente matizar o complementar la misma y cuando hay un apartamiento deliberado de la existente. Por el contrario, no se ha considerado la existencia de ICO cuando solo hay una única Sentencia sobre la cuestión, pues se ha entendido que no es necesario matizarla o complementarla por ser la misma la postura de la Sala. A pesar de ello, reconoce la necesidad de modular y matizar esos criterios generales a la luz de cada caso en concreto, tal y como ha hecho el propio TS en un Auto de marzo de 2018 en el que se considera la necesidad de formar jurisprudencia en la medida en que la sentencia preexistente contaba con un Voto Particular disidente.

Doña Clara Penín parte de la tesis de que al dictar Sentencias en instancia o apelación ya están formando jurisprudencia, por lo que, como apuntaba en su primera intervención, le cuesta entender que la propia Sala se puede casar a si misma. Dicho esto, pone un ejemplo real de lo sucedido en el seno del TSJ de Cantabria respecto a dos sentencias contradictorias en una cuestión esencialmente idéntica, con los problemas que ello conlleva. Concluye su intervención manifestando que, a su entender, la composición de la Sala Especial de casación del TSJ de Cantabria puede ser contraria a derecho en la medida en que sea presidida por un Magistrado que no esté adscrito a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ, lo que probablemente acabará en un procedimiento contencioso-administrativo para dilucidar si esa composición es, o no, ajustada a derecho.

Don Francisco Javier Pueyo revela que en el TSJ de Navarra se hace una extensión plena de todos los escenarios de casación. A pesar de reconocer que desde una perspectiva práctica lo normal es que solo tengan acceso a la casación autonómica aquellos recursos que se basen en la existencia de sentencias contradictorias de la propia Sala o en el apartamiento deliberado de la jurisprudencia existente –doctrina del TSJ de Madrid-, pone el acento en la riqueza de la realidad jurisdiccional, lo que, a priori, no aconseja a establecer autolimitaciones que, a la postre, pueden impedir estimar el ICO cuando, por ejemplo, se quiera reafirmar, complementar … esa jurisprudencia en la medida en que el recurrente logre convencer al Tribunal de la necesidad de matizar y/o complementar la misma con un pronunciamiento en sede casacional.

• La tercera y última cuestión versa sobre las dificultades para la constitución de la sección especial de casación autonómica.

Don Francisco Javier Pueyo, tras identificar que el problema se plantea cuando nos enfrentamos ante Sentencias de la propia Sala, identifica las distintas soluciones que se han dado hasta la fecha. Las Salas grandes y medianas, con más de diez magistrados, no tienen muchos problemas ya que se sustituyen entre ellos. El único problema, que considera menor, es que son los magistrados no especialistas en la materia los que, en su caso, podrían casar la sentencia dictada por los magistrados especialistas. En las Salas medianas o pequeñas, de menos de diez magistrados, empiezan los grandes problemas. Se intenta procurar que los magistrados que dictaron la Sentencia que se recurre en casación no estén presentes en la sección especial, pero para eso hace falta un mínimo de ocho magistrados. Para alcanzar ese fin se han articulado o ideado distintas fórmulas, todas ellas validadas por el CGPJ, que pasan por establecer unas complejas normas de reparto (TSJ Cantabria): por introducir magistrados de la Sala de otro orden jurisdiccional; por hacer llamamientos a magistrados de órganos unipersonales de lo contencioso-administrativo; e, incluso, porque formen parte de la Sección Especial parte de los magistrados que dictaron la Sentencia originaria. El ponente, respecto a las distintas soluciones dadas, concluye que: el llamamiento a magistrados de la propia Sala, pero de otro orden jurisdiccional, afecta, en su opinión, al juez predeterminado por la Ley; respecto al llamamiento de los magistrados de órganos unipersonales (opción que no se ha implantado por ningún TSJ), considera que además de quebrarse el juez predeterminado por la Ley se alteraría la competencia jerárquica y funcional: y respecto a la posibilidad de que se conforme la Sección Especial con magistrados que dictaron la sentencia originaria, que es el caso del TSJ de Navarra, defiende que, en su opinión, no es un caso de abstención de la LOPJ, y que se ha venido haciendo en el seno del TSJ de Navarra desde hace 16 años, pues con el antiguo recurso de casación de unificación de doctrina se hizo uso de la misma fórmula, la cual, por cierto, no debería llamar tanto la atención cuando es lo que sucede cuando se resuelven recursos de reposición e incidentes de nulidad de actuaciones. Concluye su intervención apelando a la necesidad de repensar el régimen de recursos en la jurisdicción contenciosa-administrativa, ya que, a su entender, es la única solución viable para alcanzar los fines que buscaba la reforma operada en 2015.

Doña Clara Penín centra su intervención en hacer un repaso a las sentencias más relevantes sobre el derecho a un juez predeterminado por la Ley y el derecho a un juez imparcial. En ese sentido, recuerda que el TC, en su sentencia 119/93, puso por encima del derecho a un juez predeterminado por la ley el derecho a un juez imparcial. Termina su intervención haciendo una llamada de atención a lo que a su entender es una lectura sesgada del caso Pereira contra Portugal, ya que no cree que la doctrina de la misma sea aplicable a la configuración de las secciones especiales de los TSJ en la medida de las especiales circunstancias en la que las mismas deben ser configuradas.

Doña Concepción García reconoce que en el seno del TSJ de Castilla y León no se dan los problemas señalados por sus compañeros en tanto en cuanto el mismo cuenta con diecisiete magistrados de lo contencioso-administrativo. Por ello, no tienen problemas en excluir a los magistrados que dictaron la sentencia impugnada e, incluso, de los que dictaron la sentencia contradictoria a la que es recurrida en casación, que también son excluidos de la sección especial. A renglón seguido, realiza una crítica a la decisión del CGPJ de no avalar la decisión del TSJ de La Rioja de conformar la Sección Especial con dos magistrados de lo contencioso-administrativo en comisión de servicios, uno de ellos del TSJ de Asturias y, el otro, del TSJ de Navarra. La negativa del CGPJ ha sido, en buena medida, la que ha llevado a los TSJ de Extremadura y La Rioja a no reconocer la existencia del recurso de casación autonómico en la medida de que les resultaba imposible constituir la sección especial. Concluye su intervención haciendo un llamamiento a la necesaria reforma de la LJCA en cuanto al reparto de competencias. En tal sentido, aboga por una instancia generalizada –sin perjuicio de que alguna disposición general pueda ir a la Sala-; por una apelación en su amplitud; y por una casación que cumpla la función nomofiláctica que le es propia.

Hasta aquí mi resumen, del cual debo hacer tres apreciaciones. La primera, que es más recomendable ver la mesa redonda que leer mi resumen. La segunda, que si hay algún error en mis conclusiones, vayan por delante mis disculpas. La tercera, que la Mesa Redonda concluye con una interesante intervención del Profesor Alegre sobre el (no) juego de la imparcialidad.