Mejor en manos de la Ley: notas al hilo de la sentencia sobre perfiles lingüísticos en Irun

Por Sabin Zubiri

Delegado Sindical de CCOO en el sector foral

Comparto una reflexión en este blog amigo, que parte de una pregunta: ¿la potestad para establecer los perfiles lingüísticos debe estar regida por concejales, por técnicos de normalización lingüística, por jueces o por disposiciones de carácter general? Veamos.

La reciente sentencia nº 152/2021, de 4 de mayo de 2021, de la Sala de lo contencioso del TSJ del País Vasco (ENLACE), por la que se anula la convocatoria de doce plazas de policía municipal con perfil lingüístico preceptivo, por considerar que resulta desproporcionado perfilar el 100% de los nuevos puestos de la RPT (Relación de puestos de trabajo) para garantizar los derechos lingüísticos de la ciudadanía, y por tanto lo declara discriminatorio, ha levantado una considerable controversia social, política y jurídica.

La sentencia en cuestión se basa en el “bilingüismo objetivo de servicio”, por el cual la obligación de atender los derechos lingüísticos es de la Administración, pero no de todos y cada uno de sus funcionarios:

“Ahora bien, hemos de plantearnos si, para garantizar ese derecho de los ciudadanos es estrictamente necesario que todos los policías municipales conozcan el euskera. Y es que, tal y como ha declarado el Tribunal constitucional, la obligación de conocer esa lengua no afecta a todos y cada uno de los empleados públicos al servicio de la administración, autonómica o local, sino a ésta en su conjunto…

Hemos de tener en cuenta que no es necesario que todos los agentes de policía municipal conozcan el euskera para garantizar a los ciudadanos su derecho a relacionarse con la administración utilizando esa lengua. Sería suficiente con que uno de los integrantes de cada pareja y alguno de los agentes que atienda al público conozcan el idioma”

En la mencionada sentencia además se toma como llamativa referencia para evaluar la razonabilidad de la exigencia de perfiles, que en Irun, según un estudio municipal, el uso del “euskera como lengua vehicular no alcanza el 8%”. Llamativa porque la normativa lingüística vasca tiene como piedra filosofal otro porcentaje sensiblemente distinto, no referido al uso, sino relativo al conocimiento declarado del euskera, el “Índice de obligado cumplimiento”. Esta fórmula se define en el artículo 11 del Decreto 86/1997 por el que se regula el proceso de normalización del uso del euskera en las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Euskadi (ENLACE):

“11.1. El índice de obligado cumplimiento es el porcentaje que, para cada Administración y en cada periodo de planificación, debe suponer, respecto del total de dotaciones de puestos de trabajo, el número de aquellas que tengan asignado un perfil lingüístico preceptivo.

2. Tomando en consideración la información relativa al conocimiento del euskera por la población de la Comunidad Autónoma de Euskadi recogida en el Censo o Estadística de Población y Vivienda y, en su caso, en las tablas generales de su validación, se establece el siguiente índice de obligado cumplimiento:

Euskaldunes + (Cuasi Euskaldunes/2).

3. Para cada período de planificación, el cálculo de este índice se efectuará a partir de los datos del último Censo o Estadística de Población y Vivienda, a la fecha de inicio de ese período y correspondiente al ámbito territorial de actuación de cada Administración Pública.”

Este es el porcentaje sobre el que está construido el sistema vasco de perfiles lingüísticos, que para Irun actualmente sería un 50% de puestos con perfil preceptivo. Y resulta sorprendente su total omisión en el fallo judicial.

Básicamente en esto de los porcentajes de puestos con perfil lingüístico obligatorio encontramos tres tendencias:

-Establecer el 0% de obligatoriedad, algo así como “aquí se habla en cristiano, salvo que por azar se encuentre con alguien que también hable bárbaro”. Línea seguida durante décadas, sin solución de continuidad, en, por ejemplo, la Delegación de la Administración General del Estado en Euskadi.

-Establecer el 100% de obligatoriedad en todo contexto sociolingüístico, sintetizable en “el que no apruebe el perfil de euskera, que no coma, o que coma las sobras”.

-Establecer porcentajes de obligatoriedad dinámicos adaptados a la realidad y evolución sociolingüística. La virtud aristotélica del equilibrio, en ciertos temas recomendable. Éste es el camino adoptado por la normativa lingüística vasca, y que palmariamente se ve que comparto.

En todo caso, en los últimos años mucha gente ha acabado pensando que los perfiles lingüísticos eran una competencia ilimitada de las administraciones públicas vascas. En ese sentido se encuentra la sentencia nº 549/2011 (ENLACE), también del TSJPV, donde de manera tangencial se afirmó:

“no es obstáculo a la elevación del perfil lingüístico o a la fijación, en su caso, de la fecha de preceptividad, la superación del índice de obligado cumplimiento definido por el artículo 11 del Decreto 86/1997sobre la normalización del uso del euskera en la Administración Pública del País Vasco, en cuanto que se trata de un módulo que fija los objetivos porcentuales mínimos en cada período del Plan de Normalización y que por lo tanto solo determina con ese carácter el límite del ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración en ese ámbito de actuación.”

Basados en esta sentencia, en bastantes administraciones públicas vascas se fue extendiendo la idea de que los índices de obligado cumplimiento son un suelo que solo opera como límite inferior del ejercicio de la potestad discrecional de planificación lingüística.

En cambio, a partir de ese mínimo, establecer umbrales superiores sería una especie de “acto político” de los concejales, casi inmune judicialmente, como si este aspecto cuantitativo, nuclear en el sistema de perfiles, no pudiera estar sometido al control de legalidad. De ahí la sorpresa y desconcierto que ha provocado la reciente resolución judicial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJPV.

Aunque tratándose del Ayuntamiento de Irun, gobernado durante casi cuarenta años por el PSE, más que un ejercicio de discrecionalidad administrativa por parte de los concejales, bien pudiera parecer que éstos se hubieran desentendido, delegando en el servicio de normalización lingüística, y que nos encontráramos ante la aplicación de una pretendida “discrecionalidad técnica”.

Difícilmente cabe entender que perfilar el 50% o el 100% de los puestos de la plantilla de una administración sea una decisión de pericia técnica, con su consecuente presunción superlativa de legalidad. Entre las imprescindibles funciones de esas áreas para el fomento del euskera, no debería endosarse la fijación de los “Índices de obligado cumplimiento”.

También se ha argumentado estos días que elevar libremente los porcentajes de preceptividad hasta el 100% es una decisión de política lingüística amparada hasta por la jurisprudencia constitucional. Y que contradecirla judicialmente sería una intromisión política del TSJPV, contraria a Derecho. Para ello se ha citado una concreta sentencia del Tribunal Constitucional (TC), la 46/1991, sobre la Ley de Función Pública catalana, una norma que generalizaba el requisito de conocimiento del catalán para el acceso al empleo público.

Conviene especialmente repasar dos fragmentos de esta resolución (ENLACE).

La alegación del Parlament de Cataluña:

“debe desdramatizarse en el sentido de que este conocimiento mínimo del catalán, que es de todo punto imprescindible, lo posee ya prácticamente toda persona conocedora del castellano, dada la proximidad entre ambas lenguas.”

En los fundamentos jurídicos adoptados por el pleno del TC, presidido por Tomás y Valiente:

“resulta constitucionalmente lícito exigir, en todo caso, un cierto nivel de conocimiento de la lengua catalana, que resulta imprescindible para que el funcionario pueda ejercer adecuadamente su trabajo en la Administración autonómica, dado el carácter cooficial del idioma catatán en Cataluña (art. 3.2 C. E. y art. 3.2 E. A. C.) y dada también la extensión del uso del catalán en todo el territorio de la Comunidad Autónoma.

4. Cuestión distinta, como subraya el representante del Parlamento de Cataluña, es la de la proporcionalidad de esa exigencia, en función del tipo y nivel de la función o puesto a desempeñar, que viene impuesta por el art. 23.2 C.E., pues sería contrario al derecho a la igualdad en el acceso a la función pública, exigir un nivel de conocimiento del catalán sin relación alguna con la capacidad requerida para desempeñar la función de que se trate. Ciertamente una aplicación desproporcionada del precepto legal podría llevar a resultados discriminatorios, contrarios tanto al art. 14 como al 23.2 C.E. Pero ello no resulta directamente del precepto impugnado, que entendido en sus propios términos, no tiene nada de objetable desde el punto de vista constitucional.”

La referencia a la realidad sociolingüística y a la proporcionalidad no discriminatoria están en el núcleo de la resolución. Y es que, en la jurisprudencia constitucional, la exigibilidad del perfil lingüístico está ligada a la razonabilidad y proporcionalidad, que tienen que motivarse y justificarse.

Por otro lado, tampoco parecería muy buen plan la idea de ir probando libérrimamente asignar perfiles en las RPT, y esperar luego al decisionismo judicial para dilucidar si cada concreto porcentaje de obligatoriedad resulta razonable y proporcionado, o todo lo contrario. Una materia tan sensible para la convivencia necesita pacificarse jurídicamente, evitar la judicialización, mediante un consenso sociopolítico proyectado sobre una adecuada regulación normativa, que sirva de cimiento firme.

Y es que en esta, como en tantas otras materias, resulta mejor el gobierno de las leyes que el gobierno de las personas. Ya sean, quienes deciden, concejales, técnicos de normalización lingüística o jueces, aún por supuesto sometidos a la ley (sub leges), es muy problemático dejar en manos de individuos, si la proporción de puestos con euskera obligatorio en un Ayuntamiento tiene que ser doble o mitad.

Mucho mejor para la convivencia lingüística, que ésta se rija mediante reglas concretas y claras de aplicación general (per leges). Eso es lo que lúcidamente intentaron quienes pactaron en 1989 la política vasca de perfiles lingüísticos. Merece la pena leer el debate sobre el informe de la ponencia parlamentaria (ENLACE), a propuesta de Euskadiko Ezkerra (EE), que concluyó en un acuerdo, hoy increíble, suscrito por Zenarruzabeitia y Leizaola (PNV), Maturana y Gurruchaga (PSE), Boneta y Caño (EA), Gurrutxaga y Auzmendi (EE), Barquero (PP) y Marco Tabar (CDS), en una comisión de Instituciones e Interior presidida por Fernando Buesa.

Aquella Resolución del Parlamento Vasco relativa a los Principios del uso del Euskera en las Administraciones Públicas Vascas (ENLACE), recoge preceptos fundamentales que se trasladaron literalmente a las Leyes y Decretos hoy vigentes. El contenido del debate y la pluralidad de fuerzas políticas firmantes deja pocas dudas sobre lo que entendieron aquellos trenzadores del consenso lingüístico, la “intentio legislatoris” interpretativa de nuestra normativa en materia de perfiles, cuando concibieron los hoy desfigurados “Índices de obligado cumplimiento”.

Si bien hoy en día, vista la experiencia acumulada, convendría acotar con mayor seriedad el margen de maniobra discrecional para establecer perfiles, tanto en cuanto al porcentaje de puestos, como al nivel exigible, para que así no termine habiendo enterradores municipales (como me consta que ha sucedido), a los que se pide el PL4, o que a todo el personal administrativo de Irun se les esté requiriendo el PL3 preceptivo. Sería importante además elevar el rango normativo de algunos consensos básicos que deberían ser Ley, y no mero Reglamento.

Recientemente Kontseilua ha denunciado públicamente una OPE de Arkaute por contemplar que en un 28% de las 700 plazas convocadas, el euskera sea mérito y no requisito. Asimismo, el sindicato ELA ha anunciado la impugnación judicial de la convocatoria por este motivo. En una inversión del debate jurídico anterior, lo que se va a dirimir en este caso es si es legal que el Departamento de Interior del Gobierno Vasco ofrezca algunos puestos sin preceptividad.

Sirva de contrapunto lo que nada menos que un tal Josu Iñaki Erkoreka Gervasio, precisamente hoy Consejero de Seguridad y Vicelehendakari, escribió en 1997, en la revista del IVAP (ENLACE), cuando era su director:

“el esfuerzo de acomodación a cada realidad sociolingüística no solamente no es inexistente, sino que conforma una de las claves de bóveda sobre las que se apoya el sistema. Cabe afirmar en este sentido que el Plan no pretende otra cosa sino asegurar que, desde el punto de vista lingüístico, cada una de las administraciones públicas vascas sea reflejo fiel de la comunidad humana a la que ha de servir.

Ahora bien, una vez definido el índice de preceptividad correspondiente a cada Administración Pública, en base, como hemos visto, a la realidad sociolingüística del territorio sobre el que opera, éste se convierte en una referencia vinculante que no puede ser legítimamente ignorada. El art. 7-1 del Decreto 224/1989, de 19 de octubre, preceptúa a este respecto que el porcentaje de puestos de trabajo que en cada Administración Pública tenga asignado un perfil lingüístico preceptivo, "...en ningún caso será inferior al índice de obligado cumplimiento previsto para cada período de planificación." Únicamente cuando se hubiere acreditado ya el cumplimiento del índice correspondiente, permite el Decreto la modificación, en este caso al alza, del índice de preceptividad, siempre a solicitud de la Administración respectiva y previa autorización del Gobierno Vasco.”

Un respeto a la realidad sociolingüística y un control por parte del Gobierno Vasco, diluidos con los años por la gran presión de los descalificadores, y a la vez destacados beneficiarios, de los “acuerdos del marco autonomista”.

Hasta aquí estas líneas para intentar ayudar a refrescar los principios ideológicos que construyeron el consenso normativo de la política vasca de perfiles lingüísticos. Mejor que nos mantengamos en manos de aquellas leyes, o mejor aún, de las nuevas que se apoyen en renovados y amplios pactos transversales.