Y al decimosexto real decreto-ley su plazo se reinició

Por DAVID RODRÍGUEZ FIDALGO

La legislación del estado de alarma nos ha dado a los juristas un nuevo capítulo sobre cómo computar plazos, en este caso, los relativos al plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo.

Como es sabido, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (RD del EA) estableció en su disposición adicional segunda la suspensión de términos y la suspensión e interrupción de “los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales”. Asimismo, su disposición adicional cuarta estableció la suspensión de los “plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos”.

Posteriormente se aprobó el Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia (RDL 16/2020), cuyo art. 2.1 dispuso: 

"Los términos y plazos previstos en las leyes procesales que hubieran quedado suspendidos por aplicación de lo establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, volverán a computarse desde su inicio, siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente”.

Y como todos sabemos ya, las disposiciones adicionales segunda y cuarta del RD del EA han sido derogadas, alzándose las suspensiones de plazos previstas en ambas disposiciones adicionales con efectos desde el 4 de junio de 2020.

La lectura del art. 2.1 del RDL 16/2020 parecería que no da lugar a interpretaciones dispares: aquellos plazos previstos en leyes procesales que hubieran iniciado su cómputo antes del estado de alarma (y, lógicamente, que no hubieran terminado) se vuelven a contar de nuevo por entero. Contador a cero, borrón y cuenta nueva.

El plazo para la interposición de un recurso contencioso-administrativo es de 2 meses porque así lo dispone el art. 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA). No hay duda de que la LJCA es una ley procesal y que, por lo tanto, el plazo fijado en su art. 46 para la interposición de un recurso contencioso-administrativo entra de lleno en el ámbito de aplicación del art. 2.1 del RDL 16/2020. En consecuencia, el plazo de 2 meses para interponer un recurso contencioso-administrativo (salvo para la protección de derechos fundamentales), se ha de contar nuevamente por completo desde el 4 de junio de 2020. Y habiendo sido declarados urgentes para actuaciones procesales los días 11 a 31 de agosto de 2020 (art. 1 del RDL 16/2020), los 2 meses de plazo se reinician el mismo día 4 de junio de 2020 y terminan, salvo mejor interpretación, el 11 de agosto de 2020.

Sin embargo, algunos juristas han sostenido una interpretación preocupante desde el punto de vista de la seguridad jurídica: que el plazo de interposición de un recurso contencioso-administrativo es un plazo sustantivo, no procesal, y que, por lo tanto, su suspensión se produjo con base en la disposición adicional cuarta del RD del EA. Bajo esta premisa, el art. 2.1 del RDL 16/2020 no sería aplicable al plazo de interposición de recursos contencioso-administrativos, de modo que no habría un reinicio completo del plazo de 2 meses, sino solo su reanudación por el tiempo que restase del plazo al momento en que se produjo su suspensión el 14 de marzo de 2020.

En apoyo de esta interpretación se esgrime la sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 29/04/2009 (rec. 511/2004, ECLI: ES:TS:2009:2391) en la que se afirma que “únicamente ofrecen carácter procesal los [plazos] que tengan su origen o punto de partida de una actuación de igual clase (notificación, citación, emplazamiento o requerimiento), entre los que no están aquellos a los que se asigna un determinado plazo para el ejercicio de una acción (SSTS 1 de febrero 1982; 22 de enero de 2009)”.

A nuestro respetuoso criterio, y dicho sea con el debido respeto y en términos de libertad de opinión bloguera, no puede compartirse esta interpretación sobre la inaplicabilidad del art. 2.1 del RDL 16/2020 al plazo de interposición de recursos contencioso-administrativos. Y ello por dos razones que seguidamente se exponen (para respuesta a las más que probables alegaciones de inadmisión que seguramente sufriremos quienes ejercemos en la jurisdicción contencioso-administrativa).

En primer lugar, porque “las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras” (art.  3.1 del Código Civil). Ni el RD del EA, ni el RDL 16/2020 regulan sobre “plazos procesales”, sino sobre “plazos previstos en las leyes procesales”. Como ya se ha dicho, el plazo de 2 meses para interponer recurso contencioso-administrativo se contiene exclusivamente en una ley procesal (art. 46 de la LJCA), no en leyes sustantivas sobre procedimiento administrativo. No hay, pues, equívocos posibles. Sea plazo sustantivo o procesal, lo relevante es que el de interposición del recurso contencioso-administrativo se regula en una ley eminentemente procesal y por ello se le aplica en su totalidad el art. 2.1 del RDL 16/2020.

Esta interpretación literal se ve reforzada también por el contexto y antecedentes de la legislación de alarma, cuya finalidad (al menos respecto al cómputo de plazos) ha sido la de no perjudicar el derecho a la tutela judicial efectiva ni generar inseguridad jurídica al justiciable. Así lo expresa la exposición de motivos del RDL 16/2020: “En aras de la seguridad jurídica resulta necesario establecer unas reglas generales para el cómputo de los plazos, optándose en el artículo 3 por el reinicio del cómputo de los plazos y por no tomar en consideración, por tanto, el plazo que hubiera transcurrido previamente a la declaración del estado de alarma”.

Y, en segundo lugar, porque el debate sobre la naturaleza sustantiva o procesal de los plazos para el ejercicio de una acción, en este caso, el recurso contencioso-administrativo, está más que superado en cuanto a sus consecuencias prácticas. La doctrina de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo ha sido matizada, y lo cierto es que en la actualidad se considera que el ejercicio de una acción que inicia un proceso ha de computarse conforme a la legislación que rige para ese proceso. Así nos lo enseña la Sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 25/03/2015 (rec. 23/2013, ECLI: ES:TS:2015:1082):

“i) La diferencia existente entre plazos procesales y sustantivos al señalar que únicamente ofrecen carácter procesal los que tengan su origen o punto de partida de una actuación de igual clase (notificación, citación, emplazamiento o requerimiento), entre los que no están aquellos a los que se asigna un determinado plazo para el ejercicio de una acción (SSTS 1 de febrero de 1982; 22 de enero de 2009).

ii) El artículo 135 de la LEC, que permite la presentación de los escritos hasta las 15 horas del día siguiente hábil al del vencimiento, regla prevista para plazos procesales y no para los sustantivos, en los que se atiende al hecho objetivo de la falta de ejercicio de la acción a la que se vincula dentro del plazo prefijado.

iii) La acción judicial que pone en movimiento el derecho se materializa a través de la presentación de una demanda, que es un acto procesal sujeto a normativa procesal. El problema no es tanto de plazos, pues su computación no se ve alterada, ni se prolongan los días de los que dispone el interesado sino de permitir al titular de un derecho, cuyo ejercicio se encuentra sometido a plazo de caducidad, disponer del mismo en su integridad, con perfecto ajuste a lo dispuesto en el artículo 5 del CC , que, aunque no menciona si el día final del cómputo ha de transcurrir por entero habrá de entenderse que es así pues no excluye aquel precepto en su texto el día de su vencimiento a diferencia de lo que dispone sobre el día inicial.

iv) Una interpretación razonable de la norma y de los intereses en juego no puede originar, como resultado final, un efecto contrario al derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos, desde el momento en que se privaría al titular del derecho a disponer de la totalidad del plazo concedido por la Ley, incluso aunque se arbitraran mecanismos organizativos distintos de acceso a los órganos judiciales (inexistentes en la actualidad, puesto que los juzgados no permanecen abiertos durante las veinticuatro horas del día, y no es posible la presentación de escritos ante el Juzgado que presta servicio de guardia), pues siempre dispondría de la facultad de agotarlo en su integridad, y de esta facultad no puede ser privado por las normas procesales u orgánicas que imposibilitan el pleno ejercicio de la acción ante los órganos judiciales”.

Como se comprueba, por más que un concreto plazo para ejercer una acción pueda calificarse como sustantivo, en la práctica esa acción se debe articular a través del procedimiento fijado en la ley procesal correspondiente. Y, por tanto, el plazo para el ejercicio de la acción se trata como un “acto procesal sujeto a normativa procesal”. Razón por la cual, aunque se esté ante un plazo formalmente sustantivo, materialmente se beneficia de la aplicación de la legislación procesal en su integridad y, en particular, del célebre art. 135 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC).

En otros términos: poco importaría que nuestra acción esté sujeta a un plazo que sea calificado como sustantivo si, para su ejercicio, se aplica la legislación procesal correspondiente.

Partiendo de lo anterior, en realidad habría que considerar como plazo (verdaderamente) procesal todo aquel plazo al que se le aplique una legislación procesal concreta.

De este modo, volviendo al recurso contencioso-administrativo, de cuanto se expone tenemos que concluir que el plazo del art. 46 de la LCJA es un plazo procesal, porque la interposición de un recurso contencioso-administrativo recibe el trato de un acto procesal sujeto a la LJCA. Y es que, si no estuviéramos ante un plazo procesal, no se entendería que la Sala Tercera del Tribunal Supremo haya declarado aplicable el art. 135 de la LEC al plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo (entre otras, sentencias de 27/03/2013, rec. 224/2011, ECLI: ES:TS:2013:1284; y de 14/12/2009, rec. 3851/2005, ECLI: ES:TS:2009:7619).

En definitiva: el plazo de interposición de recursos contencioso-administrativos ha de entenderse reiniciado en virtud del art. 2.1 del RDL 16/2020. Sostener lo contrario se nos presenta como una interpretación contraria a la literalidad de la norma y la actual jurisprudencia sobre la sujeción de cualesquiera acciones a los plazos previstos en las leyes procesales que sirven para articularlas.