¿Vuelve la técnica del desplazamiento?

La Sentencia del TC 66/2011 causó cierto revuelo, pues se separaba de la tradición jurídica por la que se permita usar la técnica del desplazamiento si existía una norma autonómica y posteriormente se dictaba una norma básica estatal incompatible sobre la misma materia. La técnica consistía en privar de eficacia a la norma autonómica previa por la norma básica estatal sobrevenida sin necesidad de plantear una cuestión o recurso de inconstitucionalidad.

Con la STC 66/2011 se acabó con esa posibilidad, pues como se explica en este post se fija la doctrina por la que:

… la norma autonómica “bajo sospecha” de contravenir normas básicas mantendrá su vigencia y presunción de constitucionalidad hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie, sin que el juez contencioso-administrativo, por ejemplo, pueda aplicar la técnica del “desplazamiento” para expulsar la norma autonómica, y debiendo en cambio, plantear necesariamente la cuestión de inconstitucionalidad.

La Sentencia referida fue criticada, entre otras cuestiones, por lo que suponía para el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas imponer la necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad para resolver la colisión entre la norma autonómica y la estatal. Críticas que han debido llegar al TC, pues por Sentencia 102/2016, de 25 de mayo de 2016 (BOE núm. 159 de 2 de junio de 2016) ha decidido apartarse de la doctrina de la STC 66/2011. Y lo hace en los siguientes términos:

El operador jurídico primario, al que preferentemente van destinadas las normas, tiene necesariamente que operar con la técnica del desplazamiento de una de las leyes en conflicto y no tiene legitimación para suscitar cuestión de inconstitucionalidad, pues su planteamiento se reserva a los jueces y tribunales, y esto significa que el asunto se ha judicializado, lo que representa siempre una situación indeseable, de tal modo que otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la solución lógica a una situación provocada por la propia Comunidad Autónoma que ha incumplido su deber de inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la nueva legislación básica. Es la solución que deriva del carácter superfluo de la legislación reproductora, que no añade nada a la legislación básica para que aquélla pueda ser considerada realmente normativa de desarrollo. Es la técnica que utiliza con toda naturalidad la jurisdicción ordinaria para inaplicar, sin que esto signifique su nulidad, preceptos de reglamentos ejecutivos que transcriben la ley que desarrollan, cuando ésta se modifica. Es la técnica que también se utiliza por la legislación ordinaria, y que este Tribunal ha considerado conforme con la Constitución (SSTC 145/2012, de 2 de julio, FJ 5, y 232/2015, de 5 de noviembre, FJ 6), cuando inaplica normas con rango legal que contradicen normativa comunitaria europea. Es fin, es la solución que se corresponde con lo dispuesto en el art. 149.3 CE que atribuye a las normas del Estado prevalencia sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.{…}

… la Comunidad Autónoma de Galicia, al incluir en la Ley 5/1997, de 22 de julio, su artículo 32.1, no lo hizo reclamando una competencia propia, sino por puro mimetismo con la regulación contenida en la legislación básica que aquella ley pretendía desarrollar. Este es uno de los casos en los que la aplicación del principio de prevalencia del derecho estatal no determina la derogación de la norma autonómica ni ha de conducir a su nulidad por inconstitucionalidad sobrevenida, sino que puede resolverse, como ha hecho la Xunta de Galicia, inaplicando la ley autonómica por considerar prevalente la posterior legislación básica estatal. Supone el único resultado constitucionalmente respetuoso con la plenitud del ordenamiento (art. 149.3 CE), si el asunto no se hubiera judicializado, y es el único también al que en todo caso puede llegar el órgano judicial que conoce del mismo en vía contencioso-administrativa, tras el planteamiento y estimación de una cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal, la cual resulta por todo ello innecesaria.

La consecuencia de todo lo anterior significa que la Xunta de Galicia actuó acertadamente y que esa prevalencia del Derecho estatal debe jugar en tanto no haya sido puesta en duda la constitucionalidad de la legislación básica modificada, pues en tal caso el Juez sí debería plantear cuestión de inconstitucionalidad, pero no sobre la legislación autonómica sino sobre la propia legislación básica posterior, si considerase que efectivamente concurrían las condiciones para ello.

Pero la Sentencia tiene sus sombras, de las que da buena cuenta la magistrada Doña Adela Asua en el Voto Particular que formuló a la misma. Las apuntamos esquemáticamente:

.- Escasa argumentación para fundamentar la envergadura del cambio de la doctrina jurisprudencial que se acomete.

.- El hecho de que la ley estatal posterior exprese que su regulación es básica no resulta suficiente, de acuerdo con reiterada doctrina constitucional, para que pueda considerarse materialmente básica.

.- Se deja abierta la puerta a la aplicación de este “cambio doctrinal” a otros supuestos indeterminados en este momento.

.- Se configura una figura de prevalencia de aplicación administrativa, contrapuesta a la que podrían aplicar los órganos judiciales.

.- La resolución de los posibles conflictos del binomio legislación estatal básica/legislación autonómica de desarrollo no puede alcanzarse mediante un criterio de prevalencia de la legislación estatal sobre la autonómica porque supondría desconocer que, de acuerdo con el bloque de la constitucionalidad, al Estado le corresponde en exclusiva un ámbito competencial determinado, y a las Comunidades Autónomas otro distinto, lo cual no queda a la libre disponibilidad del legislador estatal.

Hasta aquí el resumen, y a partir de aquí la anécdota. Una cuestión de inconstitucionalidad idéntica a la que fue resuelta en la Sentencia comentada fue despachada, un mes después, por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 127/2016, de 7 de julio, en idénticos términos, pero con un matiz: al Voto Particular que reproduce la magistrada Adela Asua se adhieren, en esta ocasión, los Magistrados don Andrés Ollero, don Fernando Valdés, don Santiago Martínez-Vares y don Antonio Narváez. De un diez contra uno a un apretado seis contra cinco.

 

Nota: Luis Arroyo (@luisarroyoj) me ha hecho dos precisiones que considero de necesaria cita. La primera, que la STC 66/11 no es que fuese novedosa, más bien aplica una doctrina preexistente desde el 2003 -STC 1/2003-. La segunda, que en la Sentencias 1/2003 y 66/2011 el Magistrado Javier Delgado formuló Voto Particular en defensa de la prevalencia del derecho estatal.

Experimento colaborativo

Faltan menos de dos meses para que entren en vigor las Leyes 39 y 40 de 2015, de 1 de octubre, así que ha llegado el momento de aprovechar las vacaciones para ir anotando en los textos legales los apuntes que he ido tomando de los distintos artículos, cursos y ponencias que se han venido sucediendo desde que se publicaron en el BOE.

Por ahora he tenido en cuenta unos cuantos post, artículos y cursos. Los que recuerdo que están en abierto son los que siguen:

• Post de Andrés Boix, que recopila, además, distintas entradas al respecto.
• Las jornadas sobre las nueves leyes administrativas del INAP.
• Jornadas en el CEPC.
• Las jornadas de la Escola Galega de Administración Pública.
• Algunos post de Alejandro Huergo en Almacén de Derecho 
• Los dos post de Francisco Velasco sobre la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Mi idea es ir haciendo los comentarios a los artículos que han supuesto alguna novedad respecto a la anterior regulación, comentario que haré al final de cada artículo y al que le daré un formato distinto que el que tiene el articulado de la Ley.

Hasta aquí, lo normal en el ejercicio profesional, estudiar y anotar aquellas cuestiones de una nueva regulación para ir tomando cierta ventaja. El experimento es que lo voy a intentar hacer de manera colaborativa. He colgado en Google Docs la Ley 39/2015 (aquí) y la Ley 40/2015 (aqui). Comenzaré, en breve, a realizar los comentarios. Todos los que quieran colaborar lo pueden hacer, las reglas son muy básicas:

1. Para colaborar, y parafraseando a Santamaría Pastor, bastará con no ser malintencionado, ocioso y perturbado mental.
2. El comentario no tendrá límite en su extensión, y el mismo se insertará tras el precepto comentado en cursiva y color rojo. Puede ser anónimo o identificarse el autor con su nombre y apellidos.Ejemplo de comentario:
   
   

   
3. El documento final podrá ser hecho público por cualquiera, a salvo, claro está, que nadie haga ningún comentario. De no existir ni un solo comentario daré por concluido el experimento y me guardaré el texto para mi exclusivo consumo.

Os animo a colaborar, solo con que unos pocos de los que me seguís en tuiter os animéis a dejar algún comentario nos puede quedar un texto muy chulo.

Algunos apuntes sobre los efectos de la STC sobre las tasas judiciales

Pues, finalmente, hay Sentencia del Tribunal Constitucional resolviendo el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por ciento nueve Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados contra las tasas judiciales. La Sentencia declara la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 7, apartado 1, de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, en unos concretos incisos; así como el artículo 7, apartado 2.

¿Qué efectos tiene la Sentencia para las tasas abonadas?; ¿Se van a poder recuperar?; ¿Cuál es el procedimiento a seguir?. Para contestar estas preguntas hay que analizar el FJ 15 de la STC, fundamento que, en primer término, dice:

Respecto de ambos pronunciamientos de nulidad, procede aplicar la doctrina reiterada de este Tribunal en cuya virtud, << en supuestos como el que ahora nos ocupa y atendiendo a la pluralidad de valores constitucionales que concurren “debemos traer a colación, a la hora de precisar el alcance en el tiempo de nuestra declaración de nulidad, el principio de seguridad jurídica (art. 9.3CE), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC, según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes “no permitirán revisar procesos fenecidos mediantes sentencia con fuerza de cosa juzgada” en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Ahora bien, la modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de ese mínimo impuesto por el art. 40.1 LOTC debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) también reclama que –en el asunto que nos ocupa- esta declaración de inconstitucionalidad solo sea eficaz pro futuro, esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaudo una resolución firme [SSTC 36572006, de 21 de diciembre, FJ8 –con cita de la anterior 54/2002, de 27 de febrero, FJ 9-; 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 7; 104/2013, de 25 de abril, FJ 4].

El párrafo  transcrito viene a establecer lo que hasta la fecha ha sido la regla general de lo que el Tribunal Constitucional ha precisado como efecto pro futuro y ex nunc de una declaración de nulidad: la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas (artículo 9.3 de la CE), entendiendo por tales las decididas con fuerza de cosa juzgada y las situaciones administrativas firmes (sentencia del Tribunal Constitucional 54/2002, FJ 9º). Pronunciamiento que no afectaría (salvo que exista una sentencia o liquidación definitiva firme contraria) a la posibilidad de recuperar las tasas abonadas en su día en la medida en que no nos encontraríamos ante una situación administrativa firme puesto que no ha transcurrido, aún, el plazo que dispone la LGT para entender prescrito el derecho a interesar el derecho a la devolución del ingreso indebido. Las autoliquidaciones no son actos administrativos, de ahí que el concepto de situación administrativa firme haya que ponerlo en relación con el régimen de rectificación y de devolución de ingresos indebidos. Por simplificarlo, al no ser la autoliquidación un acto administrativo no cabe hablar de firmeza de la misma en tanto en cuanto no haya practicado la administración la oportuna liquidación definitiva o, en su defecto, haya prescrito el derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación como el derecho a la devolución de ingresos indebidos.

Siguiendo en lo que, insisto, era, hasta ahora, la regla general, es momento de determinar que procedimiento se podría seguir para recuperar la tasa abonada. Pero antes de ello hay que precisar una cosa importante, la declaración de inconstitucionalidad carece de efectos constitutivos del derecho a la devolución de lo indebidamente ingresado por esa tasa inconstitucional.

Los efectos son meramente declarativos, tal y como se desprende de la sentencia, también del Tribunal Supremo, de 18 de enero de 2005 (casación en interés de ley 26/03), cuyo fallo fijó la siguiente doctrina legal: 

El derecho a la devolución de ingresos indebidos ejercitado a través del procedimiento que regulaba el artículo 155 de la Ley General Tributaria de 1963 (Ley 230/1963, de 28 de diciembre) y el RD 1163/1990, prescribía por el transcurso del plazo establecido por dicha Ley, y se computaba, de acuerdo con el artículo 65 de la misma, desde el momento en que se realizó el ingreso, aunque con posterioridad se hubiera declarado inconstitucional la norma en virtud de la cual se realizó el ingreso tributario, sin que quepa considerar otro plazo y cómputo distinto de los aplicables al procedimiento de devolución, cuando indubitadamente éste había sido el único instado por los interesados.

Aclarado ese punto, pues excluye, a pesar de las dudas iniciales, la aplicación del principio de “actio nata” a partir del dictado de la Sentencia del TC, es momento de advertir el procedimiento a seguir, del que da buena cuenta la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2013, recurso nº 362/2008, en su FJ 7:

En este caso, la devolución del ingreso indebido exige la rectificación de la autoliquidación. El procedimiento venía recogido en el artículo 8 del Real Decreto 1163/1990 , que tenia por finalidad provocar la emanación por la Administración de un acto impugnable, y la solicitud podía hacerse una vez presentada la correspondiente declaración-liquidación o autoliquidación y antes de haber practicado la Administración la oportuna liquidación definitiva o, en su defecto, de haber prescrito tanto el derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación como el derecho a la devolución del ingreso indebido.

Antes de la vigencia del referido Real Decreto, la Sala mantuvo la doctrina sentada (véase por todos la sentencia de 25 de Septiembre de 1997) de que la devolución por errores de derecho solo podría obtenerse siguiendo el procedimiento establecido en los artículos 121, 122 y 123 del Reglamento de Procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, instando, en primer lugar, la rectificación ante los órganos de gestión dentro de los seis meses siguientes y, una vez desestimada expresa o por silencio, formulando reclamación en el plazo máximo de 15 días, de modo que transcurrido éste sin formular la correspondiente impugnación, las autoliquidaciones o retenciones devenían firmes, sin posibilidad de ser anuladas posteriormente, aunque el plazo de derecho a obtener a devolución de ingresos indebidos fuera de cinco años.

Esta situación cambió a partir de la publicación del Real Decreto 1163/90, siendo significativa la disposición adicional tercera que vino a ampliar el plazo.

En la actualidad, el art. 221.4 de la Ley de 2003 señala que "cuando un obligado tributario considere que la presentación de una autoliquidación ha dado lugar a un ingreso indebido, podrá instar la rectificación de la autoliquidación de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 3 del art. 120 de esta Ley ", incorporando de esta forma también el contenido del art. 8 del Real Decreto referido.

En conclusión, si solo tuviésemos que atenernos a la regla general, lo cierto es que la tasa abonada se podría recuperar instando, dentro del plazo fijado en la normativa tributaria, el procedimiento de rectificación de la autoliquidación (art. 120.3 LGT) con la consiguiente solicitud de devolución de ingresos indebidos (art. 221.4 LGT), tal y como se ha venido haciendo hasta la fecha con cierta normalidad. 

El problema está en lo que añade la STC en su FJ 15 tras hacer mención a la regla general. Veámoslo:

En particular, no procede ordenar la devolución de las cantidades pagadas por los justiciables en relación con las tasas declaradas nulas, tanto en los procedimientos administrativos y judiciales finalizados por resolución ya firme; como en aquellos procesos aún no finalizados en los que la persona obligada al pago de la tasa la satisfizo sin impugnarla por impedirle el acceso a la jurisdicción o al recurso en su caso (art. 24.1 CE) deviniendo con ello firme la liquidación del tributo.

Dejando de lado si el TC puede dictar un pronunciamiento como el que nos ocupa, lo cierto es que se ha equivocado, y mucho. Desde el punto de vista procesal, las autoliquidaciones no pueden impugnarse directamente, puesto que son simples declaraciones tributarias, carentes de naturaleza de actos administrativos, que necesitan de un posterior y autentico acto administrativo de comprobación para que adquieran firmeza a efectos de impugnar la naturaleza debida o indebida de los ingresos realizados en su cumplimiento. Lo impugnable es, pues, el acto administrativo, expreso o presunto, de gestión tributaria que se producirá cuando se pida la rectificación o la comprobación de la autoliquidación y o bien se comprueba o rectifica, o bien la Administración no dicta acto alguno entendiéndose denegada la solicitud de rectificación. 

La controversia, por tanto, está servida. El Tribunal Constitucional da una firmeza a las autoliquidaciones que no encuentra cabida en el ordenamiento jurídico y que, además, contraviene lo que a este respecto ha dicho en innumerables ocasiones el Tribunal Supremo. Es evidente que la Administración se amparará en el pronunciamiento del Tribunal Constitucional para denegar la devolución, pero no por ello hay que dar el mismo por bueno en la medida en que impone una obligación –impugnación- de imposible cumplimiento y una consecuencia –firmeza- inexistente en el régimen jurídico de las autoliquidaciones. En mi opinión, es viable instar la rectificación de la autoliquidación y la correspondiente solicitud de ingresos indebidos, pues no ha prescrito la acción para interesar la misma. 

Si los preceptos legales que dieron cobertura a las autoliquidaciones son inconstitucionales, difícilmente sería entendible que se rechacen las rectificaciones de las mismas cuando la declaración de inconstitucionalidad tiene efectos constitutivos.  El otro día me decían en twitter que la interpretación que proponía junto con @leogance vaciaría de contenido el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, pero es que, la contraria, sería tener una Sentencia sin efectos 

Me he centrado, en exclusiva, en la posibilidad de instar la rectificación y la solicitud de ingresos indebidos, pero hay más opciones, tal y como se señala aquí, y se matiza aquí.