jueves, 11 de agosto de 2016

¿Vuelve la técnica del desplazamiento?

La Sentencia del TC 66/2011 causó cierto revuelo, pues se separaba de la tradición jurídica por la que se permita usar la técnica del desplazamiento si existía una norma autonómica y posteriormente se dictaba una norma básica estatal incompatible sobre la misma materia. La técnica consistía en privar de eficacia a la norma autonómica previa por la norma básica estatal sobrevenida sin necesidad de plantear una cuestión o recurso de inconstitucionalidad.
Con la STC 66/2011 se acabó con esa posibilidad, pues como se explica en este post se fija la doctrina por la que:
… la norma autonómica “bajo sospecha” de contravenir normas básicas mantendrá su vigencia y presunción de constitucionalidad hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie, sin que el juez contencioso-administrativo, por ejemplo, pueda aplicar la técnica del “desplazamiento” para expulsar la norma autonómica, y debiendo en cambio, plantear necesariamente la cuestión de inconstitucionalidad.
La Sentencia referida fue criticada, entre otras cuestiones, por lo que suponía para el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas imponer la necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad para resolver la colisión entre la norma autonómica y la estatal. Críticas que han debido llegar al TC, pues por Sentencia 102/2016, de 25 de mayo de 2016 (BOE núm. 159 de 2 de junio de 2016) ha decidido apartarse de la doctrina de la STC 66/2011. Y lo hace en los siguientes términos:
El operador jurídico primario, al que preferentemente van destinadas las normas, tiene necesariamente que operar con la técnica del desplazamiento de una de las leyes en conflicto y no tiene legitimación para suscitar cuestión de inconstitucionalidad, pues su planteamiento se reserva a los jueces y tribunales, y esto significa que el asunto se ha judicializado, lo que representa siempre una situación indeseable, de tal modo que otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la solución lógica a una situación provocada por la propia Comunidad Autónoma que ha incumplido su deber de inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la nueva legislación básica. Es la solución que deriva del carácter superfluo de la legislación reproductora, que no añade nada a la legislación básica para que aquélla pueda ser considerada realmente normativa de desarrollo. Es la técnica que utiliza con toda naturalidad la jurisdicción ordinaria para inaplicar, sin que esto signifique su nulidad, preceptos de reglamentos ejecutivos que transcriben la ley que desarrollan, cuando ésta se modifica. Es la técnica que también se utiliza por la legislación ordinaria, y que este Tribunal ha considerado conforme con la Constitución (SSTC 145/2012, de 2 de julio, FJ 5, y 232/2015, de 5 de noviembre, FJ 6), cuando inaplica normas con rango legal que contradicen normativa comunitaria europea. Es fin, es la solución que se corresponde con lo dispuesto en el art. 149.3 CE que atribuye a las normas del Estado prevalencia sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.{…}
… la Comunidad Autónoma de Galicia, al incluir en la Ley 5/1997, de 22 de julio, su artículo 32.1, no lo hizo reclamando una competencia propia, sino por puro mimetismo con la regulación contenida en la legislación básica que aquella ley pretendía desarrollar. Este es uno de los casos en los que la aplicación del principio de prevalencia del derecho estatal no determina la derogación de la norma autonómica ni ha de conducir a su nulidad por inconstitucionalidad sobrevenida, sino que puede resolverse, como ha hecho la Xunta de Galicia, inaplicando la ley autonómica por considerar prevalente la posterior legislación básica estatal. Supone el único resultado constitucionalmente respetuoso con la plenitud del ordenamiento (art. 149.3 CE), si el asunto no se hubiera judicializado, y es el único también al que en todo caso puede llegar el órgano judicial que conoce del mismo en vía contencioso-administrativa, tras el planteamiento y estimación de una cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal, la cual resulta por todo ello innecesaria.
La consecuencia de todo lo anterior significa que la Xunta de Galicia actuó acertadamente y que esa prevalencia del Derecho estatal debe jugar en tanto no haya sido puesta en duda la constitucionalidad de la legislación básica modificada, pues en tal caso el Juez sí debería plantear cuestión de inconstitucionalidad, pero no sobre la legislación autonómica sino sobre la propia legislación básica posterior, si considerase que efectivamente concurrían las condiciones para ello.

Pero la Sentencia tiene sus sombras, de las que da buena cuenta la magistrada Doña Adela Asua en el Voto Particular que formuló a la misma. Las apuntamos esquemáticamente:
.- Escasa argumentación para fundamentar la envergadura del cambio de la doctrina jurisprudencial que se acomete.
.- El hecho de que la ley estatal posterior exprese que su regulación es básica no resulta suficiente, de acuerdo con reiterada doctrina constitucional, para que pueda considerarse materialmente básica.
.- Se deja abierta la puerta a la aplicación de este “cambio doctrinal” a otros supuestos indeterminados en este momento.
.- Se configura una figura de prevalencia de aplicación administrativa, contrapuesta a la que podrían aplicar los órganos judiciales.
.- La resolución de los posibles conflictos del binomio legislación estatal básica/legislación autonómica de desarrollo no puede alcanzarse mediante un criterio de prevalencia de la legislación estatal sobre la autonómica porque supondría desconocer que, de acuerdo con el bloque de la constitucionalidad, al Estado le corresponde en exclusiva un ámbito competencial determinado, y a las Comunidades Autónomas otro distinto, lo cual no queda a la libre disponibilidad del legislador estatal.
Hasta aquí el resumen, y a partir de aquí la anécdota. Una cuestión de inconstitucionalidad idéntica a la que fue resuelta en la Sentencia comentada fue despachada, un mes después, por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 127/2016, de 7 de julio, en idénticos términos, pero con un matiz: al Voto Particular que reproduce la magistrada Adela Asua se adhieren, en esta ocasión, los Magistrados don Andrés Ollero, don Fernando Valdés, don Santiago Martínez-Vares y don Antonio Narváez. De un diez contra uno a un apretado seis contra cinco.
 
Nota: Luis Arroyo (@luisarroyoj) me ha hecho dos precisiones que considero de necesaria cita. La primera, que la STC 66/11 no es que fuese novedosa, más bien aplica una doctrina preexistente desde el 2003 -STC 1/2003-. La segunda, que en la Sentencias 1/2003 y 66/2011 el Magistrado Javier Delgado formuló Voto Particular en defensa de la prevalencia del derecho estatal.

jueves, 4 de agosto de 2016

Experimento colaborativo

Faltan menos de dos meses para que entren en vigor las Leyes 39 y 40 de 2015, de 1 de octubre, así que ha llegado el momento de aprovechar las vacaciones para ir anotando en los textos legales los apuntes que he ido tomando de los distintos artículos, cursos y ponencias que se han venido sucediendo desde que se publicaron en el BOE.
Por ahora he tenido en cuenta unos cuantos post, artículos y cursos. Los que recuerdo que están en abierto son los que siguen:
Mi idea es ir haciendo los comentarios a los artículos que han supuesto alguna novedad respecto a la anterior regulación, comentario que haré al final de cada artículo y al que le daré un formato distinto que el que tiene el articulado de la Ley.
Hasta aquí, lo normal en el ejercicio profesional, estudiar y anotar aquellas cuestiones de una nueva regulación para ir tomando cierta ventaja. El experimento es que lo voy a intentar hacer de manera colaborativa. He colgado en Google Docs la Ley 39/2015 (aquí) y la Ley 40/2015 (aqui). Comenzaré, en breve, a realizar los comentarios. Todos los que quieran colaborar lo pueden hacer, las reglas son muy básicas:
  1. Para colaborar, y parafraseando a Santamaría Pastor, bastará con no ser malintencionado, ocioso y perturbado mental.
  2. El comentario no tendrá límite en su extensión, y el mismo se insertará tras el precepto comentado en cursiva y color rojo. Puede ser anónimo o identificarse el autor con su nombre y apellidos.Ejemplo de comentario:

  3. El documento final podrá ser hecho público por cualquiera, a salvo, claro está, que nadie haga ningún comentario. De no existir ni un solo comentario daré por concluido el experimento y me guardaré el texto para mi exclusivo consumo.
Os animo a colaborar, solo con que unos pocos de los que me seguís en tuiter os animéis a dejar algún comentario nos puede quedar un texto muy chulo.

miércoles, 3 de agosto de 2016

Algunos apuntes sobre los efectos de la STC sobre las tasas judiciales

Pues, finalmente, hay Sentencia del Tribunal Constitucional resolviendo el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por ciento nueve Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados contra las tasas judiciales. La Sentencia declara la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 7, apartado 1, de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, en unos concretos incisos; así como el artículo 7, apartado 2.

¿Qué efectos tiene la Sentencia para las tasas abonadas?; ¿Se van a poder recuperar?; ¿Cuál es el procedimiento a seguir?. Para contestar estas preguntas hay que analizar el FJ 15 de la STC, fundamento que, en primer término, dice:

Respecto de ambos pronunciamientos de nulidad, procede aplicar la doctrina reiterada de este Tribunal en cuya virtud, << en supuestos como el que ahora nos ocupa y atendiendo a la pluralidad de valores constitucionales que concurren “debemos traer a colación, a la hora de precisar el alcance en el tiempo de nuestra declaración de nulidad, el principio de seguridad jurídica (art. 9.3CE), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC, según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes “no permitirán revisar procesos fenecidos mediantes sentencia con fuerza de cosa juzgada” en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Ahora bien, la modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de ese mínimo impuesto por el art. 40.1 LOTC debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) también reclama que –en el asunto que nos ocupa- esta declaración de inconstitucionalidad solo sea eficaz pro futuro, esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaudo una resolución firme [SSTC 36572006, de 21 de diciembre, FJ8 –con cita de la anterior 54/2002, de 27 de febrero, FJ 9-; 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 7; 104/2013, de 25 de abril, FJ 4].

El párrafo  transcrito viene a establecer lo que hasta la fecha ha sido la regla general de lo que el Tribunal Constitucional ha precisado como efecto pro futuro y ex nunc de una declaración de nulidad: la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas (artículo 9.3 de la CE), entendiendo por tales las decididas con fuerza de cosa juzgada y las situaciones administrativas firmes (sentencia del Tribunal Constitucional 54/2002, FJ 9º). Pronunciamiento que no afectaría (salvo que exista una sentencia o liquidación definitiva firme contraria) a la posibilidad de recuperar las tasas abonadas en su día en la medida en que no nos encontraríamos ante una situación administrativa firme puesto que no ha transcurrido, aún, el plazo que dispone la LGT para entender prescrito el derecho a interesar el derecho a la devolución del ingreso indebido. Las autoliquidaciones no son actos administrativos, de ahí que el concepto de situación administrativa firme haya que ponerlo en relación con el régimen de rectificación y de devolución de ingresos indebidos. Por simplificarlo, al no ser la autoliquidación un acto administrativo no cabe hablar de firmeza de la misma en tanto en cuanto no haya practicado la administración la oportuna liquidación definitiva o, en su defecto, haya prescrito el derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación como el derecho a la devolución de ingresos indebidos.

Siguiendo en lo que, insisto, era, hasta ahora, la regla general, es momento de determinar que procedimiento se podría seguir para recuperar la tasa abonada. Pero antes de ello hay que precisar una cosa importante, la declaración de inconstitucionalidad carece de efectos constitutivos del derecho a la devolución de lo indebidamente ingresado por esa tasa inconstitucional.

Los efectos son meramente declarativos, tal y como se desprende de la sentencia, también del Tribunal Supremo, de 18 de enero de 2005 (casación en interés de ley 26/03), cuyo fallo fijó la siguiente doctrina legal: 

El derecho a la devolución de ingresos indebidos ejercitado a través del procedimiento que regulaba el artículo 155 de la Ley General Tributaria de 1963 (Ley 230/1963, de 28 de diciembre) y el RD 1163/1990, prescribía por el transcurso del plazo establecido por dicha Ley, y se computaba, de acuerdo con el artículo 65 de la misma, desde el momento en que se realizó el ingreso, aunque con posterioridad se hubiera declarado inconstitucional la norma en virtud de la cual se realizó el ingreso tributario, sin que quepa considerar otro plazo y cómputo distinto de los aplicables al procedimiento de devolución, cuando indubitadamente éste había sido el único instado por los interesados.

Aclarado ese punto, pues excluye, a pesar de las dudas iniciales, la aplicación del principio de “actio nata” a partir del dictado de la Sentencia del TC, es momento de advertir el procedimiento a seguir, del que da buena cuenta la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2013, recurso nº 362/2008, en su FJ 7:

En este caso, la devolución del ingreso indebido exige la rectificación de la autoliquidación. El procedimiento venía recogido en el artículo 8 del Real Decreto 1163/1990 , que tenia por finalidad provocar la emanación por la Administración de un acto impugnable, y la solicitud podía hacerse una vez presentada la correspondiente declaración-liquidación o autoliquidación y antes de haber practicado la Administración la oportuna liquidación definitiva o, en su defecto, de haber prescrito tanto el derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación como el derecho a la devolución del ingreso indebido.

Antes de la vigencia del referido Real Decreto, la Sala mantuvo la doctrina sentada (véase por todos la sentencia de 25 de Septiembre de 1997) de que la devolución por errores de derecho solo podría obtenerse siguiendo el procedimiento establecido en los artículos 121, 122 y 123 del Reglamento de Procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, instando, en primer lugar, la rectificación ante los órganos de gestión dentro de los seis meses siguientes y, una vez desestimada expresa o por silencio, formulando reclamación en el plazo máximo de 15 días, de modo que transcurrido éste sin formular la correspondiente impugnación, las autoliquidaciones o retenciones devenían firmes, sin posibilidad de ser anuladas posteriormente, aunque el plazo de derecho a obtener a devolución de ingresos indebidos fuera de cinco años.

Esta situación cambió a partir de la publicación del Real Decreto 1163/90, siendo significativa la disposición adicional tercera que vino a ampliar el plazo.

En la actualidad, el art. 221.4 de la Ley de 2003 señala que "cuando un obligado tributario considere que la presentación de una autoliquidación ha dado lugar a un ingreso indebido, podrá instar la rectificación de la autoliquidación de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 3 del art. 120 de esta Ley ", incorporando de esta forma también el contenido del art. 8 del Real Decreto referido.

En conclusión, si solo tuviésemos que atenernos a la regla general, lo cierto es que la tasa abonada se podría recuperar instando, dentro del plazo fijado en la normativa tributaria, el procedimiento de rectificación de la autoliquidación (art. 120.3 LGT) con la consiguiente solicitud de devolución de ingresos indebidos (art. 221.4 LGT), tal y como se ha venido haciendo hasta la fecha con cierta normalidad. 

El problema está en lo que añade la STC en su FJ 15 tras hacer mención a la regla general. Veámoslo:

En particular, no procede ordenar la devolución de las cantidades pagadas por los justiciables en relación con las tasas declaradas nulas, tanto en los procedimientos administrativos y judiciales finalizados por resolución ya firme; como en aquellos procesos aún no finalizados en los que la persona obligada al pago de la tasa la satisfizo sin impugnarla por impedirle el acceso a la jurisdicción o al recurso en su caso (art. 24.1 CE) deviniendo con ello firme la liquidación del tributo.

Dejando de lado si el TC puede dictar un pronunciamiento como el que nos ocupa, lo cierto es que se ha equivocado, y mucho. Desde el punto de vista procesal, las autoliquidaciones no pueden impugnarse directamente, puesto que son simples declaraciones tributarias, carentes de naturaleza de actos administrativos, que necesitan de un posterior y autentico acto administrativo de comprobación para que adquieran firmeza a efectos de impugnar la naturaleza debida o indebida de los ingresos realizados en su cumplimiento. Lo impugnable es, pues, el acto administrativo, expreso o presunto, de gestión tributaria que se producirá cuando se pida la rectificación o la comprobación de la autoliquidación y o bien se comprueba o rectifica, o bien la Administración no dicta acto alguno entendiéndose denegada la solicitud de rectificación. 

La controversia, por tanto, está servida. El Tribunal Constitucional da una firmeza a las autoliquidaciones que no encuentra cabida en el ordenamiento jurídico y que, además, contraviene lo que a este respecto ha dicho en innumerables ocasiones el Tribunal Supremo. Es evidente que la Administración se amparará en el pronunciamiento del Tribunal Constitucional para denegar la devolución, pero no por ello hay que dar el mismo por bueno en la medida en que impone una obligación –impugnación- de imposible cumplimiento y una consecuencia –firmeza- inexistente en el régimen jurídico de las autoliquidaciones. En mi opinión, es viable instar la rectificación de la autoliquidación y la correspondiente solicitud de ingresos indebidos, pues no ha prescrito la acción para interesar la misma. 

Si los preceptos legales que dieron cobertura a las autoliquidaciones son inconstitucionales, difícilmente sería entendible que se rechacen las rectificaciones de las mismas cuando la declaración de inconstitucionalidad tiene efectos constitutivos.  El otro día me decían en twitter que la interpretación que proponía junto con @leogance vaciaría de contenido el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, pero es que, la contraria, sería tener una Sentencia sin efectos 

Me he centrado, en exclusiva, en la posibilidad de instar la rectificación y la solicitud de ingresos indebidos, pero hay más opciones, tal y como se señala aquí, y se matiza aquí.

domingo, 12 de junio de 2016

Última generación


El 2 de octubre entrará en vigor la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. 

Ley que, en su artículo 129, recoge los principios de buena regulación, a saber: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Principios que, dicho sea, no son nuevos, pues ya venían enunciados, en su mayoría, en el artículo 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. 

Nadie discute que el enunciado de la Ley 2/2011 no ha servido para nada, basta hojear los Boletines Oficiales de los últimos años, pero hay quien cree o, mejor dicho, desea, que la Ley 39/2015 da un paso adelante en la medida en que ésta recoge los mecanismos para poner en marcha los mismos (la justificación de su cumplimiento en la exposición de motivos de las normas). 

Debo reconocer que siempre he sido bastante escéptico con tales enunciados, es más, según los leía iba rememorando los reglamentos y disposiciones generales que aquejaban de todos y cada uno de ellos. Ahora bien, de un tiempo a esta parte, y por motivos que no vienen al caso, estaba en el convencimiento de que, realmente, se estaba en disposición de cambiar la forma de fraguar reglamentos y disposiciones generales. 

Ya os avanzó que he dejado atrás mi escepticismo, ahora, visto desde (más) cerca, estoy en el pleno convencimiento de que tales principios NO los vamos a ver en nuestras futuras normas. Hace falta un cambio de mentalidad política y de formas de hacer administrativas que ni los mandatos legales ni las sentencias judiciales están en disposición de lograr.

Pero tranquilos, Santamaría Pastor cree que sólo habrá de transcurrir el tiempo histórico de una generación para que las prácticas aberrantes de normación impulsiva e impremeditada puedan empezar a rectificarse.

sábado, 11 de junio de 2016

Superación del límite de gasto electoral


La actual redacción de los artículos 17 y 17 bis de la LO 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, operada por la LO 3/2015, de 30 de marzo, es muy reciente, por lo que, como consecuencia de la fiscalización de las últimas elecciones municipales, vamos a ver, realmente, cuál va a ser la incidencia que la nueva regulación va a tener en materia sancionadora. 

Los artículos 17 y 17 bis recogen, junto a los artículos 18 y 19, el régimen sancionador de la Ley, régimen que tipifica como infracción la superación por los partidos políticos de los límites de gastos electorales previstos en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General. 

La infracción por la superación del límite de los gastos electorales ya estaba prevista en la anterior redacción de la LO 8/2007, ahora bien, su reproche sancionador nada tenía que ver con el introducido por la reforma de 2015. Así, en la redacción del artículo 17 vigente entre el 23 de octubre de 2012 y el 31 de marzo de 2015, se preveía una sanción equivalente al exceso de gasto producido

Sin embargo, con la modificación operada en marzo de 2015, se endurecen enormemente las sanciones a imponer. En concreto, se introduce un nuevo artículo, el 17 bis, que recoge las siguientes sanciones para las infracciones dimanantes de la superación del límite del gasto: 

  • Para las infracciones muy graves, que son aquellas que suponen una superación del gasto en un diez por ciento o más del gasto electoral, se prevén sanciones que van del doble al quíntuplo del exceso del gasto con un mínimo de cincuenta mil euros
  • Para las infracciones graves, que son aquellas que suponen una superación del gasto en más de un tres y en menos de un diez por ciento, se prevén sanciones que van del doble al quíntuplo del exceso del gasto con un mínimo de veinticinco mil euros
  • Para las infracciones leves, que son aquellas en la que la superación lo es en más de un uno y en menos de un tres por ciento, se prevén sanciones que van del doble al quíntuplo del exceso del gasto con un mínimo de cinco mil euros. 

La reforma, que cuenta con sus escépticos, como podéis ver en este artículo de Andrés Boix, es probable que, en breve, traiga de cabeza a las pequeñas agrupaciones de electores que se han presentado a las últimas elecciones municipales y, obviamente, al propio Tribunal de Cuentas en ejercicio de la potestad sancionadora que le otorga el artículo 18 de la Ley. 

El legislador, a la hora de plantear la reforma, no ha caído en la cuenta del impacto que las sanciones introducidas podría tener sobre las pequeñas formaciones políticas en el ámbito municipal. Y es que, cuando esas pequeñas formaciones sólo se presentan a un concreto municipio, su límite de gasto es el que resulte de multiplicar por 0,11 euros el número de habitantes correspondientes a las poblaciones de derecho de las circunscripciones donde haya presentado su candidatura cada agrupación (Art. 193.2 LOREG). Así, y para revelar las gravosas consecuencias que puede tener el régimen sancionador tratado, sirva como ejemplo el de una agrupación que se hubiese presentado en una circunscripción municipal con diez mil habitantes. Su límite de gasto sería se 1.100,00 Euros (0,11€ x 10.000), por lo que si su gasto electoral fuese de: 

  • 1211 €, podría incurrir en una infracción muy grave y ser sancionado con una multa de 50.000 Euros.
  • 1209 €, podría incurrir en una infracción grave y ser sancionado con una multa de 25.000 Euros.
  • 1112,10 Euros, podría incurrir en una infracción leve y ser sancionado con una multa de 5.000 Euros. 

El ejemplo sólo nos puede llevar a concluir que, llegado el caso, el inicio de un procedimiento sancionador por esas pequeñas superaciones sería un absurdo. El Derecho debe mantener una congruencia pragmática, práctica, pues tiene como fin la resolución de problemas y no la producción de otros mayores. 

Lo cierto es que, hasta la fecha, el Tribunal de Cuentas ha sido flexible en la interpretación del límite de gastos electorales para las pequeñas formaciones políticas de ámbito municipal. Flexibilidad que se imponía, de un lado, por el reducido límite en el que se movían, y mueven, así como en la falta de correspondencia entre el límite máximo de gastos autorizados y el importe de subvenciones a percibir, en ocasiones superior a aquel, en las que el límite máximo de gastos autorizado para las formaciones de reducida implantación es inferior a la subvención a percibir en aquellos casos en los que la formación política no tiene el derecho de complemento provincial que se recoge en el artículo 193.2 LOREG. 

Esperemos que se mantenga esa flexibilidad.

miércoles, 30 de marzo de 2016

PRESCRIPCIÓN Y RENTA BÁSICA DE EMANCIPACIÓN

 
Veo que las visitas a un antiguo post sobre la Renta Básica de Emancipación se han disparado, por lo que es probable que alguna CCAA haya procedido a iniciar, de forma masiva, procedimientos de revocación.

En los comentarios a esa antigua entrada uno de los más recurrentes era el tocante al régimen de prescripción, esto es, el tiempo del que dispone la administración para iniciar el procedimiento de revocación de la renta básica de emancipación.

El tiempo del que dispone la Administración para iniciar un proceso para reconocer o liquidar el reintegro de la Renta Básica de Emancipación es de cuatro años, por venir así dispuesto en el Art. 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre.

Lo que no está tan claro es como se computa ese plazo, esto es, que fecha de inicio se tiene en cuenta para que empiece a correr el mismo.

Aún siendo una cuestión controvertida, pues hay distintas opiniones jurisprudenciales al respecto, os voy a referenciar las que, a mi juicio, son las más convincentes que he leído. Ambas concluyen que la fecha de inicio del plazo de cuatro años comienza a computarse desde la última concesión mensual, entendiendo ésta como la última percibida del año que es objeto del procedimiento de revocación. Un ejemplo práctico de tal tesis sería que si la revocación fuese la correspondiente al año 2009, el inicio del plazo de prescripción comenzaría a correr desde la percepción de la mensualidad correspondiente a diciembre de 2009, si es que se percibió la misma. Siguiendo con este ejemplo, si el acuerdo de iniciación fuese notificado transcurrido el plazo de cuatro años desde la percepción de la concesión mensual de diciembre de 2009 el derecho de la Administración estaría prescrito, y así habría que hacerlo ver en el trámite de alegaciones que concede el acuerdo de iniciación del expediente de revocación.

Extremadamente ilustrativa es la Sentencia nº 166/2015 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 6ª, recurso 570/2014:
Al respecto es necesario examinar el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones sobre el tema de la Prescripción de las mismas. Así dice en su número 1º  
"1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.
2. Este plazo se computará, en cada caso:
a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.
b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.
c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.” 
Así pues ante tal claridad en el precepto anterior es evidente que la obligación de devolver tal cantidad por la actora habría prescrito cuando se le reclama el 17 de julio de 2013 pues se han de computar los cuatro años desde la última concesión mensual que fue en diciembre de 2008, al encontrarnos ante un claro supuesto de los regulados en el apartado 7 del artículo 30, es decir en el caso claro de que las subvenciones que se concedan en atención a la concurrencia de una determinada situación en el perceptor, aunque no requerirán otra justificación que la acreditación por cualquier medio admisible en derecho de dicha situación previamente a la concesión, sin embargo pueden ser objeto de los controles que pudieran establecerse para verificar su existencia, lo que ocurrió en este caso. 
También son de aplicación los artículos 15 de la Ley 47/2003, de 27 de noviembre, General Presupuestaria y el 9.3 de la CE sobre seguridad jurídica. 
Pues bien, en el caso que nos ocupa, la Orden de Ingreso de las mensualidades reclamadas a Doña María Esther se produjo durante los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2008, y el derecho fue anulado el 2 de febrero de 2009; y desde dicha fecha hasta el día 17 de julio de 2013, en que se notifica a Doña María Esther el requerimiento de Devolución de Ingresos Indebidos de la Renta Básica de Emancipación como Propuesta de Liquidación, y Notificación del Trámite de audiencia y Liquidación Provisional (de 5 de julio de 2013), han transcurrido más de los 4 años, que para que se produzca la prescripción tiene establecido el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, por lo que es claro que se ha producido la Prescripción del derecho de la Administración, y en consecuencia la nulidad de la Resolución que se recurre. 
Así viene reconocido por la misma administración demandada en el Informe emitido el 3 de julio de 2014 por la Subdirección General de Política y Ayudas a, la Vivienda en relación a la propuesta de resolución del recurso de reposición presentado por Doña María Esther, donde se propone la estimación del Recurso por transcurso del plazo legal de prescripción (folios 23 a 25 del expediente administrativo), así como también viene reconocido en el Certificado emitido por D. Humberto, Subdirector General de Política y Ayudas a la Vivienda de la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo de 8 de octubre de 2014 (folio 1 del expediente administrativo)
Y, a sensu contrario, la Sentencia nº 488/2015 del TSJ de Cantabria, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 10.12.2015, recurso 81/15, que reza como sigue:
TERCERO.- No se pueden estimar ninguna de las cuatro primeras alegaciones de la demanda, por los siguientes motivos:
1º.- Nos encontramos con una subvención otorgada por el Gobierno de Cantabria, según el artículo 40 de la Ley 10/2006 la prescripción del derecho de la administración al reintegro de la subvención es de cuatro años. En nuestro caso, se reintegra la ayuda concedida por el año 2009, por lo que hasta el 2013 no transcurre el plazo de los cuatro años, y resulta que la fecha de incoación del procedimiento es de noviembre de 2013, es decir, dentro del plazo.
En cualquier caso, que estas líneas no os lleven, como perjudicados, a enfrentaros a un expediente de estas características sin la debida asistencia letrada, vuestra defensa, de darse el caso, no tiene porque limitarse a una cuestión formal.

miércoles, 16 de marzo de 2016

CADUCIDAD, SUSPENSIÓN Y LEY DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA

 

La caducidad de los expedientes administrativos es una figura que genera, y generará, un sinfín de sentencias. Figura que, en determinadas ocasiones, como explicaba en este post, puede llegar a convertirse en un instrumento inútil y pernicioso.

El post de hoy va a tratar sobre el cómputo del plazo de caducidad de los expedientes sancionadores por conductas restrictivas de la competencia, por lo que voy a traer a colación la reciente Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 25.1.2016, recurso nº 578/2013. Veámosla.

Llegado el día de la votación y fallo del recurso la Sala acuerda suspender el plazo para dictar sentencia y, haciendo uso del artículo 33.2 LJCA, plantea a las partes la posible caducidad del expediente sancionador a la vista de la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015, rec. 3454/2013.

Vamos con lo fácil, el plazo máximo de duración. Dispone el artículo 36.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, que:

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador por conductas restrictivas de la competencia será de dieciocho meses a contar desde la fecha del acuerdo de incoación del mismo y su distribución entre las fases de instrucción y resolución se fijará reglamentariamente.

Plazo que, conforme a la Sentencia, se computaría de la siguiente manera:

En el presente caso, el dies a quo de dicho plazo, el de incoación del expediente, se produce el 14 de junio de 2011 y el dies ad quem, el de notificación de la resolución sancionadora, debería haberse producido como fecha límite el 14 de diciembre de 2012 si bien, como reconoce de manera expresa la demandante en su escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo que dio origen a este procedimiento, la resolución sancionadora le fue notificada el 2 de octubre de 2013.


Pero la cosa comienza a complicarse con la dicción del artículo 37.1 de la Ley 15/2007:

El transcurso de los plazos máximos previstos legalmente para resolver un procedimiento se podrá suspender, mediante resolución motivada, en los siguientes casos: a.- Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias, la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios. (...)
d.- Cuando se interponga el recurso administrativo previsto en el artículo 47 o se interponga recurso contencioso-administrativo".

Suspensión que se produjo en el asunto objeto de enjuiciamiento en los siguientes términos:


Así consta, como se ha destacado en el relato de antecedentes, que en la tramitación del presente procedimiento han tenido lugar las siguientes suspensiones:
Las tres primeras, al amparo del art. 37.1.d) del Reglamento, la cuarta, conforme al art. 37.2.c), la quinta, por el 37.1.e) y la sexta, por el 37.1.a), del siguiente modo:
Del 20 de octubre a 29 de diciembre de 2011 (folio 1800) por un total de 70 días.
Del 3 de enero al 22 de marzo de 2012 por un total de 79 días.
Del 4 de octubre al 30 de octubre de 2012 por un total de 26 días.
Del 27 de marzo al 28 de abril de 2013 por un total de 31 días.
Del 30 de abril al 3 de julio de 2013 por un total de 60 días.
Del 19 de julio al 19 de agosto de 2013 por un total de 30 días.
En consecuencia, ha de considerarse que el plazo para resolver ha estado suspendido durante un total de 296 días.


La primera pregunta es evidente, ¿como se determina el dies ad quem cuando el plazo para resolver ha estado suspendido? La Sentencia nos lo avanza:

Fijado, conforme a lo expuesto, el tiempo total de suspensión, el día final del plazo habría de determinarse "añadiendo al término del plazo inicial, los días naturales durante los que ha quedado suspendido el plazo", tal y como previene el apartado 3 del artículo 12 del Reglamento de Defensa de la Competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero.

De lo hasta aquí dicho parece que el día final del plazo sería el resultado de añadir al plazo inicial, 14 de diciembre 2012, 296 días naturales, por lo que, salvo error de cómputo, nos llevaría al 6 de octubre de 2013. De ser ese el cómputo, y dado que la notificación de la resolución se produjo el 2 de octubre de 2013, no habría caducidad. Pero, conforme al criterio sentado por la STS de 15 de junio de 2015, la Sentencia nos va revelando las siguientes cuestiones:

  • La determinación del día final del plazo al que se le adicionaran, en su caso, los días naturales en que el procedimiento haya estado suspendido, es el resultante de aplicar el plazo de dieciocho meses a la fecha del acuerdo de iniciación, y no a una fecha de reanudación del procedimiento posterior a la misma.

En el caso ahora enjuiciado, si la fecha de incoación fue la de 14 de junio de 2011, el término del plazo inicial se produciría el 14 de diciembre de 2012.

La suma, a partir de esa fecha, de los días -296- en que el plazo estuvo válidamente suspendido prolongaría el plazo máximo de resolución del procedimiento hasta el día 6 de octubre de 2013.

Ahora bien, el Tribunal Supremo ha incluido en su sentencia de 15 de junio 2015 una consideración sobre los períodos de suspensión que pueden ser adicionados a ese plazo inicial que opera como referencia para la determinación del plazo máximo de duración del procedimiento, y así dice que " el tiempo transcurrido entre el término inicial del plazo y aquel posterior al que se refiera la suspensión resulta irrelevante a los efectos de la caducidad".

  • Las suspensiones acordadas a partir de ese último día del plazo inicial no pueden ser tomadas en consideración para determinar el plazo máximo de duración del procedimiento:

Por si hubiera alguna duda, añade que " Dicho en otras palabras, a los efectos de la caducidad del procedimiento, el único período en el que es posible que incida la suspensión es aquel que resta hasta alcanzar el término del plazo inicial, lo que determina que el tiempo que exceda de dicho momento carece de virtualidad y eficacia a los efectos aquí debatidos".

La Audiencia Nacional, aplicando el criterio del Tribunal Supremo al caso de autos, acoge la caducidad:

En el supuesto que analizamos este criterio viene a significar que de los seis períodos en que el procedimiento estuvo suspendido, los tres primeros -que totalizan 175 días- transcurrieron antes del término del plazo inicial -como vimos, el 14 de diciembre de 2012-; pero los tres restantes tuvieron lugar después, pues el primero de estos tres, arranca del día 27 de marzo de 2013.

Por lo tanto, estos últimos no puede incorporarse como sumando en la adición a que se refiere el artículo 12.3 del Reglamento de Defensa de la Competencia, de suerte que el plazo máximo de duración del procedimiento se extendería hasta el 7 de junio de 2013, resultado de añadir al 14 de diciembre de 2012 los referidos 175 días, con la obligada consecuencia de que cuando se notificó la resolución impugnada el 2 de octubre de 2013, el procedimiento había ya caducado.

Aclarando, a la vista de las alegaciones de la Abogacía de Estado, que:

  • La Sentencia del Tribunal Supremo si sienta la doctrina expuesta:

Es cierto, que la STS de 15 de junio de 2015 rec. 3454/2013 aborda dos cuestiones puntuales, el cómputo en días naturales y el cómputo desde el levantamiento de la suspensión prescindiendo del día final pero de ahí no puede extraerse la conclusión de que no siente una doctrina puesto que aquel recurso versaba sobre la caducidad y, sobre el dies ad quem o final del cómputo, de ahí la insistencia final de la sentencia en que, una vez transcurridos los 18 meses de plazo las suspensiones acordadas a partir de esa fecha no pueden tomarse en consideración pues, en otro caso, dice, quedaría en manos de la Administración a través de las suspensiones, la ampliación de los plazos máximos de caducidad.

  • Con la interpretación dada, se evita alagar indefinidamente el plazo para resolver:

… la arbitrariedad se evita por la existencia de causas tasadas de suspensión que pueden ser analizadas y cuya falta de concurrencia permite no entender suspendido el procedimiento por el plazo de que se trate" esa medida no impide, al menos a priori, la posibilidad de alargar indefinidamente el plazo con sucesivas suspensiones frente a la interpretación del TS que cierra definitivamente la tentación de considerar aquellas suspensiones que se produzcan más allá del día final de los 18 meses.

La sentencia del TS, dice "si se produce la suspensión del procedimiento sancionador durante un tiempo que excede del término inicial..." es decir, contempla una suspensión acordada dentro del plazo de los 18 meses pero que se prolonga más allá del día final y añade que "de seguir la tesis sustentada en la sentencia, implicaría dejar a la Comisión, a través de las suspensiones, la ampliación de los plazos máximos de caducidad" y es cierto que lo dice en relación al cómputo desde el levantamiento de la suspensión que tiene lugar fuera del día final, criterio que corrige pero, al mismo resultado se llega, si se producen sucesivas suspensiones más allá del día final y se suman a éste, sin límite alguno.

  • El acuerdo de suspensión sólo se puede producir dentro del plazo legal de resolución, dieciocho meses desde su incoación porque no se puede suspender lo que, por imperativo legal, debería haber concluido mediante la resolución que finaliza el procedimiento

… y el propio art. 37.4 de la Ley, consciente de las dificultades que puede suponer la tramitación en plazo de un procedimiento de esta naturaleza prevé que "excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes. En el caso de acordarse la ampliación del plazo máximo, ésta no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento."

Por esa razón, el hecho de que concurran causas legales que amparen la suspensión o que se dificulte la obligación de cumplir el requerimiento para el cálculo de la sanción a aimponer no excluye la obligación de someterse al plazo final de los 18 meses que establece la ley como dies ad quem para dictar y notificar la resolución sancionadora.

En conclusión, una sentencia interesante que aclara el juego de las suspensiones del plazo para resolver los procedimientos sancionadores por conductas restrictivas de la competencia y que, en este caso, seguro que no le ha parecido inútil al recurrente.