lunes, 13 de agosto de 2018

La fecha a tomar en consideración para las valoraciones en las expropiaciones por ministerio de la ley

La Sentencia de la Sección Quinta del Tribunal Supremo nº 1.228/2018, de 17.07.2018 (recurso de casación nº 2269/2017) vuelve a reiterar, esta vez en un recurso de casación tramitado conforme a la regulación dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que la fecha a tomar en consideración para la valoración de los bienes en las expropiaciones por ministerio de la ley es la establecida por la legislación estatal en materia de expropiaciones, esto es, la correspondiente a la formulación de la hoja de aprecio por los expropiados.

Sentencia que, a pesar de las referencias que hace a una norma autonómica de la Comunidad Autónoma de Andalucía (la LOUA), es trasladable al conjunto del Estado por los motivos que llevan a la Sala Tercera a considerar que es de aplicación la legislación estatal en materia de expropiaciones, a saber:

Las cuestiones aquí planteadas fueron abordadas en nuestra sentencia de 22 de diciembre del pasado año 2015 (casación 1912/14 ), en la que recordábamos que "el urbanismo constituye, en el sistema de reparto competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, una materia que es de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, como ha sido declarado reiteradamente por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional al interpretar los artículos 148.1º.3 ª y 149 de la Constitución y la totalidad de los Estatutos de Autonomía ( SsTC 61/1997 y 164/2001 ) que excluye incluso la posibilidad de una regulación básica en dicha materia, como ya se declara expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley (estatal) 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo. Ahora bien, ..... de esa misma jurisprudencia cabe concluir que en esa materia, el urbanismo, de competencia exclusiva autonómica, inciden materias que son de competencia estatal, una de ellas, que es lo que ahora interesa destacar, la de expropiación forzosa, que es el ámbito en que se desarrolla el debate, de conformidad con lo establecido en la regla 18ª del mencionado artículo 149.1º, conforme al cual compete a la legislación estatal la <<regulación uniforme de la institución como garantía de los particulares afectados>>, como se declara en la primera de las sentencias citadas; criterios generales entre los que no puede negarse, conforme a la normativa estatal promulgada, los criterios de valoración con el fin de evitar que puedan existir criterios de valoración diferentes en una u otra parte del territorio nacional, en el bien entendido de que esa coexistencia competencial pueda excluir <<toda expropiación por razón de la materia>>. Pues bien, unido ese título competencial al de las condiciones básicas de la regla primera del precepto en relación con las condiciones básicas del suelo, lleva a concluir que los presupuestos de las típicas y clásicas expropiaciones por ministerio de la ley previstas en la legislación urbanística, ha de integrarse en la legislación estatal,.... ....."

Conforme a dicha doctrina parece claro que la atribución competencial del urbanismo a las Comunidades Autónomas, no implica ni impide que existan, como aquí acaece, competencias concurrentes, lo que faculta a este Tribunal, en interpretación integradora, para enjuiciar si la Sala de instancia, en la aplicación del art. 140.2 LOUA, ha infringido la normativa estatal y la doctrina jurisprudencial en relación con la fecha a tomar en consideración a efectos de valoración de las fincas expropiadas por ministerio de la Ley (materias de competencia estatal), pues la aplicación de esa norma ha de cohonestarse con las determinaciones que, en este punto, ha establecido el legislador estatal, siendo constante nuestra jurisprudencia en dicho particular.

Y constituye doctrina jurisprudencial consolidada (a título de ejemplo, sentencia de la extinta Sección Sexta de 14 de julio de 2014,casación 4809/11 , con cita, entre otras, de las de 21 de junio de 2001, casación 361/97; 24 de septiembre de 2012, casación 6009/09 ; 5 de noviembre de 2012, casación 6405/09 y 6 de noviembre de 2012, casación 131/10 ), que "en los supuestos de expropiación por ministerio de la ley, ha situado dicho momento de referencia de la valoración en la fecha de presentación de la hoja de aprecio por el propietario".

Doctrina que es, en definitiva, trasposición a este tipo de expropiaciones de la doctrina general. Así, en la citada sentencia de 5 de noviembre de 2012 (casación 6405/09 ), se decía "en relación a la fecha de determinación del justiprecio, debemos tener en cuenta la doctrina de esta Sala, Sentencia de 25 de marzo de 2004, entre otras, según la cual conforme al artículo 36 de la Ley de Expropiación Forzosa las tasaciones han de efectuarse con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiados al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, tiempo de iniciación que no puede ser otro que aquél en que real y efectivamente se efectúa esta iniciación con la formación de la pieza separada prevista en el artículo 26 de la Ley de Expropiación Forzosa, habiendo declarado repetidamente la jurisprudencia de esta Sala que el tiempo de iniciación del expediente de justiprecio, determinante del valor de los bienes a tasar, tiene lugar a partir del momento en que el accionante recibió el oficio de la Administración interesándole que formulara la hoja de aprecio o aquél en que se notifica a los expropiados el acuerdo de iniciación de las gestiones para llegar al mutuo acuerdo".

Por ello, la Sentencia, tras hacer una breve mención a la doctrina sobre la Disposición Transitoria Tercera del TRLS 2008 (STS de 20.07.2016, recurso nº 1185/2014) termina concluyendo que:

Pues bien, no de otra forma podemos resolver la cuestión litigiosa que ahora se plantea. Razones de seguridad jurídica y unidad de doctrina exigen mantener un pronunciamiento idéntico al precedente, ajustado plenamente a una doctrina jurisprudencial de esta sala que reiteradamente establece como fecha de referencia valorativa en los expedientes de justiprecio por ministerio de la ley la de la formulación de la hoja de aprecio.

Pero esta Sentencia no es solo interesante por la reiteración de doctrina que realiza, sino, también, por como sale del paso a las alegaciones que las partes recurridas (Junta de Andalucía y Ayuntamiento de Málaga) realizaron sobre la competencia exclusiva del TC para analizar la constitucionalidad del artículo 140 de la LOUA. Veámoslo:

Parece oportuno puntualizar, en respuesta a las alegaciones del Ayuntamiento de Málaga y de la Junta de Andalucía en sus respectivos escritos de oposición, relativas que es el Tribunal Constitucional el único competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas y a que el artículo 140 de la Ley de Ordenación Urbana de Andalucía es un precepto autonómico cuya interpretación corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que la previsión del citado artículo 140, relativa a que <<La valoración deberá referirse al momento de la incoación del procedimiento por ministerio de la ley>> es mera reproducción literal del artículo 79 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , interpretado de forma constante, conforme refiere la sentencia citada con abundante cita jurisprudencial, en el sentido de que la fecha de referencia valorativa en los expedientes de justiprecio por ministerio de la ley no es otra que la correspondiente a la formulación de la hoja de aprecio.

Es oportuna la puntualización para con base en ella poner de manifiesto que con la solución adoptada no estamos fiscalizando una norma autonómica postconstitucional con rango de ley por su incompatibilidad con una norma estatal básica, ni tampoco una interpretación de la norma autonómica que la haga conciliable con la legislación básica, sino que nos limitamos a la interpretación de una norma básica dictada por el legislador estatal en ejercicio de competencias exclusivas que por coincidente con un precepto autonómico no permite interpretaciones distintas.

Pero es que además el Tribunal Constitucional, para un supuesto como el de autos en que la legislación autonómica reproduce la legislación estatal básica y que con posterioridad es modificada en un sentido incompatible con aquella legislación autonómica, reconoce que corresponde a los <<operadores jurídicos>> determinar la ley aplicable, con el consiguiente desplazamiento de una de las leyes otorgando preferencia a la legislación básica estatal, por ser la solución lógica a una situación provocada por la propia comunidad autónoma que ha cumplido su deber de inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la nueva legislación básica ( sentencia 102/2016, de 25 de mayo ).

Sobre este último aspecto, que merecería un comentario más crítico, sobre todo a la vista de como la Sentencia casada de la Sala de lo CA del TSJ de Andalucía aplica la norma autonómica en detrimento de la estatal, os enlazo el breve artículo en el que daba cuenta de la STC que cita la resolución del TS.

domingo, 12 de agosto de 2018

La Anotación Preventiva del recurso contencioso-administrativo es una medida cautelar

La Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dictado, en el seno de un recurso de casación, la Sentencia nº 1.238/2018, de 17 de julio (recurso de casación nº 1808/2017) por el que se fija como doctrina que la anotación preventiva de recurso contencioso-administrativo es una medida cautelar y que, como tal, hay que tramitarla.

Para ponerse en situación hay que recordar que el Auto, de fecha 7 de julio 2017, admitiendo el recurso de casación declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistía en determinar: "las anotaciones preventivas por interposición de recurso contencioso-administrativo regulada en los arts. 65.1 f ) y 67.2 del Texto Refundido, de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana , aprobado mediante Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, su obligatoriedad y su relación con el procedimiento de medidas cautelares del art. 130.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa ". Por otra parte, el auto señala como normas que deberían ser objeto de interpretación: "los artículos 65.1 f ) y 67.2 del Texto Refundido, de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana , aprobado mediante Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en relación con el artículo 67 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística, y con el artículo 130.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso".

La Sentencia, en su Fundamento de Derecho Sexto, comienza recordándonos la naturaleza de la anotación preventiva del recurso contencioso-administrativo:

<1. Debemos comenzar afirmando que la inscripción en el Registro de la Propiedad ---mediante anotación preventiva--- de la "interposición de recurso contencioso- administrativo que pretenda la anulación de instrumentos de ordenación urbanística, de ejecución, o de acto administrativo de intervención", prevista en los artículos 65.1 f ) y 67.2 del Texto Refundido, de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana , aprobado mediante Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLS15), y desarrollada reglamentariamente en el artículo 67 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística, tiene la consideración de "Medidas cautelares" de las reguladas en el Capítulo II del Título VI de la LRJCA ( artículo 129 a 136); régimen jurídico que se completa, subsidiariamente ( Disposición Final Primera de la misma Ley ), con lo previsto en los artículos 721 y siguientes de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (Título VI, del Libro III).

{…}

Pues bien, en dicho marco regulador, la anotación preventiva del recurso contencioso administrativo cuya naturaleza jurídica nos ocupa, no es más que una medida cautelar de las innominadamente prevista en dicha regulación. Pero el argumento incontestable en apoyo de tal declaración, es el que surge del artículo 727.5ª, que, como una de las denominadas en el precepto "Medidas cautelares específicas", señala, en concreto, "[l]a anotación preventiva de demanda".>

A la luz de su naturaleza, la Sentencia concluye que su adopción debe ser adoptada en el marco de los artículos 129 y ss. de la LRJCA y que, por tanto, queda excluida la obligatoriedad en su adopción:

2. Partiendo de dicha naturaleza, obvio es que, la decisión sobre la procedencia de la misma, debe de ser adoptada en el marco de las normas establecidas al efecto en los citados artículos 129 y siguientes de la LRJCA , que a continuación sintetizamos, y que se trata de normas que excluyen la obligatoriedad de su adopción. Esto es, su procedencia, dependerá, en cada caso, del cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales, que, con reiteración, hemos expuesto, entre otros muchos, en el ATS de 1 de marzo de 2018, RCA 32/2018 , al que venimos haciendo referencia: {…}

En consecuencia, de dichas normas, reglas y criterios, en modo alguno, se deduce la obligatoriedad en la adopción de la medida cautelar de anotación preventiva del recurso; en todo caso, la obligatoriedad que se deduciría de dichas normas sería la de la "especial motivación" de la decisión que se adopte, en relación con la medida cautelar solicitada, respecto de la que la LRJCA apuesta decididamente, consecuencia de la previa ponderación de los intereses en conflicto; así, en el artículo 130.1.1º exige para su adopción la "previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto"; expresión que reitera en el artículo 130.2 in fine , al exigir también una ponderación "en forma circunstanciada" de los citados intereses generales o de tercero. Ni la sui generis interpretación que la recurrente realiza de la expresión "justificación suficiente", contenida en el artículo 67 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1093/1997 , ni su propuesta de deber entenderse la misma norma derogada por la regulación legal contenida en el TRLS15, pueden ser tomadas en consideración en el expresado marco normativo expuesto y previsto con pretensión de generalidad.

Y termina dejando a las claras la necesariedad de la tramitación del procedimiento previsto, para las medidas cautelares, en los artículos 130 y siguientes de la LRJCA a los efectos de acordarse, o no, la anotación preventiva del recurso contencioso-administrativo:

3. Realizadas las anteriores afirmaciones ---y en ello, incluso, está de acuerdo la recurrente--- el marco procedimental para la decisión sobre las mismas, las reglas legales de aplicación para tal decisión, y, en fin, los criterios jurisprudenciales de referencia, no son otros que los establecidos en los citados artículos 129 y siguientes de la LRJCA o deducidos de los mismos por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo. Esta, pues, es la doctrina que, con carácter general, resulta procedente establecer.

viernes, 3 de agosto de 2018

La discrecionalidad administrativa vista por una mercantilista

Carmen Rodilla Martí, profesora de derecho mercantil de la UV, abordó, en el Seminari de la Facultat del Dret de València, la discrecionalidad de los poderes que ordenan y controlan los mercados. Su intervención me llamó la atención por dos cosas, la primera, por ver qué opina alguien que no se dedica al derecho administrativo respecto al control jurisdiccional al que sometemos las decisiones discrecionalidades de las autoridades de competencia y, la segunda, por no venir lastrada de los sesgos propios de venir leyendo, alegando y sufriendo (o disfrutando, según el caso) una doctrina que, con alguna que otra conquista, se mantiene, con excepciones, en los postulados en los que fue expuesta hace ya unos cuantos años en el famoso Curso de Derecho Administrativo de García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández.

Esto me ha animado a hacer un breve resumen de lo que me pareció más destacable de la misma, pues estoy casi seguro de que, tarde o temprano, terminaré por desarrollar alguna de las ideas que se apuntan en la ponencia.

La ponencia se estructura en tres bloques. En el primero de ellos, se delimita la discrecionalidad administrativa desde la perspectiva del derecho administrativo, con especial referencia a las tesis de Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. En el segundo de ellos, se aborda el estado de la cuestión en derecho de la competencia. Y en el tercero, se crítica la situación actual.

El primer bloque me lo salto, del mismo está todo escrito, pero es un buen indicativo de dos cosas, la primera, lo que han supuesto y siguen suponiendo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández para el derecho administrativo, y, la segunda, lo que nos cuesta superar o poner en cuestión determinados postulados que, a día de hoy, quizás no tengan tanta razón de ser como la que tenían en su momento.

En el segundo bloque, la profesora Rodilla nos explica el estado de la cuestión de la discrecionalidad de los poderes que ordenan y controlan los mercados. Comienza el mismo recordando que la Comisión, en los últimos años, ha establecido una aplicación del derecho de la competencia más económico que nunca. Esa aplicación tiene como consecuencia que los ilícitos se detectan en función de la elaboración de una teoría del daño con una (exclusiva) justificación económica, lo que, a la postre, expande las posibilidades de sanción de la Comisión, ya que hemos pasado de la típica lista de infracciones a la posibilidad de sancionar un gran número de conductas por el daño económico causado. El peso del razonamiento económico en materia sancionadora es clave.

Esa aplicación económica, con la consiguiente expansión sancionadora y, también, sustancial incremento de las sanciones a imponer, no ha tenido su debido contrapeso con el diseño de un control jurisdiccional adecuado a los desorbitantes poderes concedidos a estos órganos. Así, mientras los poderes a los mismos han aumentado, el control jurisdiccional de sus decisiones no ha variado en la medida de lo que sería deseable.

Continua destacando que el TEDH ha considerado, al menos, el Derecho de la Competencia como derecho punitivo periférico, destacando, además, que en determinados supuestos, dependiendo de la cuantía de las sanciones, podríamos encontrarnos ante el llamado derecho punitivo nuclear. En cualquier caso, bien sea considerado como periférico o nuclear, la aplicación del art. 6 de la CEDH -derecho a un proceso equitativo- resulta obligada.

Sigue con su exposición recordando que del TFUE, arts. 261 y 263, y de la LJCA, art. 71, parece que, en materia sancionadora, sí nos encontramos ante un control de plena jurisdicción, si bien, pasa a analizar si ello es realmente así en la práctica jurisprudencial, para lo que parte de los distintos tipos de control existentes según nos encontremos ante unos u otros elementos de la decisión administrativa, a saber: supuestos de actividad/inactividad; procedimientos iniciado de oficio/instancia de parte; la interpretación de la ley; valoración de elementos probatorios. Sobre la valoración de elementos probatorios, distingue el margen de discrecionalidad existente entre las evidencias simples o hechos no complejos, donde la discrecionalidad es nula, ya que se exige un alto estándar de prueba de estas evidencias, y las pruebas económicas o técnicas complejas, donde la discrecionalidad de la administración es alta y, por tanto, el control del TJUE no es pleno. A este último respecto señala que el TJUE, para no entrar en un control pleno de esas pruebas económicas o técnicas complejas, exige dos requisitos:

  1. Que la prueba sea de carácter económico y/o de carácter técnico, lo que ya conlleva un primer problema, porque la aplicación del more economic approach hace que todo, o casi todo, pueda sostenerse en ese carácter.
  2. Que sea complejo. Concepto que el TJUE no ha definido y que ha llevado a la doctrina a elucubrar al respecto. Una parte se decanta por entender que complejo se refiere a complicado, difícil, mientras que la otra (la mayoritaria) se decanta más por entender el término complejo como compuesto, esto es, que consta de varios elementos o partes. Esta última definición es la dominante en la doctrina, si bien, a la luz de algunos pronunciamientos del TJUE no parece que eso sea así cuando se ha calificado de complejo: la definición del mercado relevante: la determinación de la existencia de una posición de dominio; ….

Termina el bloque haciendo una síntesis de la evolución del control de la discrecionalidad del TJUE y del TS. Respecto al control del TJUE destaca que los avances dados han sido numerosos, señalando, al efecto, que en la Sentencia del asunto Microsoft, el TJUE ha dicho que el margen de apreciación en materia económica no impide que el TJUE deba abstenerse de hace un examen de los datos económicos aportados por la Comisión. En lo que respecta a la evolución del control del TS, cita una sentencia del año 2001 para concluir que el Supremo, desde entonces, ya dejó claro el “pleno control” de las decisiones en materia de competencia.

El control llevado a cabo por el TJUE ha tenido como consecuencia que la Comisión haya puesto en auge la política de compromisos, con la consiguiente reducción de la práctica sancionadora. Política de compromisos en el que el ámbito de control del TJUE queda reducido o, dicho de otra manera, donde el margen de maniobra de la Comisión es mayor.

Los controles judiciales llevados hasta la fecha de este tipo de decisiones (compromiso vs. sanción) ha supuesto dos tipos de controles distintos. Así, mientras el TS se ha centrado en el (no) control de esa decisión, bajo el abrigo de que la normativa no obliga a la autoridad de control por una u otra medida, el TJUE ha centrado más el tiro en el control de la discrecionalidad del propio contenido de los compromisos, declarando, al respecto, que no cabe controlar la proporcionalidad de los compromisos adquiridos por la empresa siempre y cuando sean suficientes para solucionar los problemas que la administración les hubiese planteado. Esto es, el control es de mínimos, y no de si la empresa se comprometió a más de lo que resultaba exigible.

Termina la ponencia con una crítica a la tesis de la discrecionalidad. Comienza, en primer lugar, replicando los argumentos clásicos en los que se sostiene la discrecionalidad, a saber:

  • Respecto a la legitimidad democrática, manifiesta que en el caso de España nos encontramos ante órganos independientes, con escaso, por no decir nulo, control político, y que, por tanto, siendo el único control que cabe frente a sus decisiones el judicial, no hay otra posibilidad que dar la máxima plenitud al mismo.
  • Respecto a la distribución de funciones, resalta que la función de promocionar el derecho a la competencia ha pasado a un segundo o a un tercer plano. Aun reconociendo que en origen esa función justificaba dar mayor margen de maniobra a la administración, la misma ha perdido sentido en la situación actual.
  • En cuanto a la especialización de estos órganos, lo que les dotaría, según la doctrina administrativista, de un mayor grado de discrecionalidad, considera que el argumento puede ser calificado de burdo en la medida que tanto o igual puede ser el grado de especialización de los órganos judiciales cuando, además, estos se pueden valer del asesoramiento técnico que estimen necesario.

Finaliza la ponencia con una breve mención a los dos principales argumentos que la llevan a defender una mayor reducción de la discrecionalidad conferida a estos órganos:

  1. Alto grado de concentración de poder en estos órganos.
  2. El posible incumplimiento del art. 6 CEDH en la medida en que el control jurisdiccional que se lleva a efecto sobre la discrecionalidad de estos organismos no garantizaría un proceso equitativo e imparcial.

Hasta aquí mi resumen, del cual debo hacer tres apreciaciones. La primera, que es más recomendable ver la intervención que leer mi resumen. La segunda, que si hay algún error en mis conclusiones, vayan por delante mis disculpas. La tercera, que la intervención de la profesora Rodilla fue replicada por Gabriel Doménech, tal y como podréis comprobar aquí.

jueves, 2 de agosto de 2018

El recurso de casación pendiente contra autos dictados en la pieza separada de medidas cautelares queda sin objeto una vez dictada sentencia, sea o no firme, en los autos principales


A la vista de las últimas resoluciones dictadas por la Sala 3º del Tribunal Supremo parece que no está de más recordar que un caso de “pérdida de objeto” del recurso es el que tiene lugar en el caso de los recursos de apelación o de casación contra autos relativos a medidas cautelares, ya que si sobre el procedimiento principal ha recaído sentencia firme, aquel carece de objeto y procede su desestimación.

En este sentido, merece traer a colación, en lo que se refiere a los recursos de casación, la STS núm. 502/2018, de 22 de marzo de 2018, que en su Fundamento de Derecho Segundo nos recuerda:

SEGUNDO.- Es reiterada la doctrina de esta Sala que entiende que, al decidir recursos de casación contra Autos de suspensión en los que ha recaído sentencia en la instancia en el asunto principal, declaremos la carencia de objeto del recurso interpuesto pues, lo que procedería suspender no es el acto principal sino la sentencia dictada.

No debemos examinar pues los motivos de impugnación que aquí se plantean porque existe una pérdida sobrevenida de objeto del recurso de casación.

Ello es consecuencia de los efectos que proyecta sobre el caso examinado el hecho sobrevenido de que el 15 de febrero de 2018 la Sala de Granada haya dictado sentencia en los autos de los que dimanaba la pieza de suspensión.

Como recuerdan las sentencias de esta Sala de 3 de octubre de 2017 (casación 3498/2015 ), 12 de marzo de 2013 (casación 3719/2012 ) y 18 de junio de 2014 (casación 2675/2011) venimos reiterando (entre otras, en las sentencias de 10 de mayo -casación 2119/1997 -, 25 de mayo -casación 8923/1997 - y 11 de junio de 2001 -casación 11097/1998 -, 4 de noviembre de 2002 -casación 5289/1999 - y en la de 15 de marzo -casación 4520/2009 - y 29 de marzo de 2011 -casación 1309/2010 -) que "en los supuestos de haberse pronunciado sentencia, aunque ésta no sea firme por haber sido recurrida en casación, al ser susceptible de ejecución conforme al precepto indicado, carece de significado la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, ya que no se está ante la ejecutividad de éste sino ante la ejecución de una sentencia recurrible en casación [...]; de manera que, una vez pronunciada sentencia por la Sala de instancia, huelga cualquier consideración o resolución sobre la suspensión o no de la ejecución del acto, pues únicamente cabe solicitar la ejecución de la sentencia firme o, si ésta no lo fuese por haberse preparado recurso de casación, pedir al Tribunal de instancia que acuerde su ejecución provisional o anticipada".

En coherencia con esta doctrina esta Sala tiene declarado que el recurso de casación pendiente contra autos dictados en la pieza separada de medidas cautelares queda sin objeto una vez dictada sentencia, sea o no firme, en los autos principales, doctrina que aquí se reitera.

Se hace este recordatorio para evitar sorpresas como la que seguramente se llevaría la parte recurrente en el recurso de casación nº 2051/2016, al que la Sentencia que resuelve el mismo le condena en costas por la suma de 5.000 Euros por haber mantenido el recurso de casación pese a conocer, no sólo que había visto estimado su recurso contencioso-administrativo sino, además, que desde el 25 de enero de 2018 la sentencia favorable, que dejó sin efecto la resolución que quería suspender cautelarmente, había ganado firmeza.

martes, 31 de julio de 2018

“DIES A QUO” DEL CÓMPUTO DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR ANULACIÓN MEDIANTE SENTENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO, CUANDO LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA IMPLICA LA DEMOLICIÓN DE LO CONSTRUIDO

El 27-05-2011 cuatro sociedades presentaron en la Xunta reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSXG número 452/1997, de 8 de mayo, que anuló la autorización previa para la construcción, en suelo no urbanizable, de edificación destinada a servicios funerarios, habiendo el Tribunal Supremo desestimado los recursos de casación interpuestos en su día por Sentencia de 26-12-2001. La reclamación se inadmite por la Xunta el 15-12-2011, al considerar que en la fecha de reclamación había prescrito el derecho, al transcurrir en exceso el plazo de un año del art. 142.4 Ley 30/1992 y art. 4.2 del R.D. 429/1993, de 26 de marzo.

Los reclamantes, por contra, consideran que el “dies a quo” a tomar en consideración es el de la efectiva demolición de lo construido, lo que aconteció en agosto de 2010, lo que les lleva a recurrir la inadmisión ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSXG. La Sentencia del TSXG desestima el recurso interpuesto por las cuatro sociedades contra la inadmisión de responsabilidad patrimonial por prescripción. La misma considera que:
“..en el caso de que se anule un acto administrativo, por resolución judicial, el plazo para reclamar la indemnización empezará a contar desde la firmeza de la sentencia, de modo que el lesionados debe atender a ese plazo fatal, con la reserva, en su caso, del carácter no limitado o cerrado de la valoración de los daños ( T.S. ss. 22-6-04 ; 30-3-07 ), no pudiendo equipararse los plazos establecidos para la reclamación por responsabilidad patrimonial de las AA.PP. a los de carácter civil, como olvido de que el "diez a quo" en casos como el presente viene establecido especial y expresamente por los preceptos de la Ley y Reglamento citados, no siendo aplicación el art. 142.5 , al establecerse específicamente norma para los supuestos de anulación de actos administrativos; entendiendo el T.S. (S. 31-3-03) que la acción para exigir la responsabilidad patrimonial tiene un componente temporal y el plazo de un año se computa, en estos casos, una vez que se dicte sentencia anulatoria firme, computándose a partir de la notificación de dicha sentencia; cómputo (S. 18-4-2000 ) sobre la que el art. 4.2 del R.D. 429/1993, de 26 de marzo , señala que "el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde que la sentencia de anulación hubiese devenido firme".
Las sociedades recurren en casación ante el Tribunal Supremo. El recurso es admitido a trámite por ATS 5800/2017, que es resuelto por la Sentencia del Tribunal Supremo nº 1.174/2018, de 10.07.2018, recurso de casación nº 1548/2017, en el sentido de confirmar, como regla general, la interpretación de la Sala del TSXG:
<SEXTO.- De acuerdo, pues, con todo lo expuesto, confirmamos la interpretación realizada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia considerando como interpretación más acertada de los artículos 139.2 , y 142.4 y 5 de la LRJPA ---en los supuestos en los que la ejecución de la sentencia implica la demolición de lo construido--- la que señala que, como regla general, debe ser la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto o disposición impugnados la que determina el inicio del plazo anual previsto para la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de tal anulación , sin que pueda ser considerada como tal la fecha de la demolición del inmueble construido al amparo del acto o disposición impugnado.
Esta, pues, es la doctrina que, con carácter general, resulta procedente establecer.
…>
Plazo que, para la Sala Tercera, no puede verse afectado ni por la tramitación del incidente de imposibilidad de ejecución de sentencia, ni por el seguimiento del incidente previsto en el art. 108.3 LRJCA:
<Esta es, pues, la interpretación que ---insistimos---, como regla general, procede realizar de los preceptos concernidos, en relación con la determinación del momento de inicio del cómputo del plazo anual de prescripción para la reclamación de la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación jurisdiccional de un acto o disposición determinante de la demolición de un inmueble, y que no tendría que verse afectado ni por (1) la tramitación del Incidente de imposibilidad de ejecución de sentencia (que, de prosperar, daría lugar, en su caso, a otro tipo de indemnización ex artículo 105.2 in fine ), ni por (2) el seguimiento del previo Incidente previsto en el artículo 108.3 de la LRJCA.>

viernes, 18 de mayo de 2018

Tweet Largo: El apartamiento implícito

El paralelismo entre la Especial Transcendencia Constitucional (ETC) del recurso de amparo y el Interés Casacional Objetivo (ICO) del recurso de casación contencioso-administrativo, que ha sido apuntado por diversos autores, hace que lo que el TC diga y haga sobre la concurrencia de la ETC, pueda tener su reflejo en lo que pueda hacer y decir el TS respecto a la apreciación del ICO.
Por ello, hoy toca hacer un breve comentario de la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 106/2017, de 18 de septiembre de 2017, Recurso de amparo 4129-2016, que amablemente me ha hecho llegar @luisarroyoj. La importancia de la misma radica en la forma y modo en que el TC aprecia la concurrencia de la ETC consistente en la negativa manifiesta del órgano judicial del deber de acatamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional, ya que, como resulta de los fundamentos de derecho 2 y 3 de la misma, al TC, en el concreto asunto que resuelve, le basta con que esa negativa, o elemento intencional, del órgano judicial sea implícita y no, como parecía apuntarse hasta la fecha, manifiesta. Veámoslo:
Comienza el TC recordando su doctrina al respecto:
2. Como ha quedado expuesto en los antecedentes, la Sección Tercera de este Tribunal, por providencia de 20 de diciembre de 2016, admitió a trámite el presente recurso de amparo al apreciar «que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) como consecuencia de que el órgano judicial pudiera haber incurrido en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina de este Tribunal [STC 155/2009, FJ 2, f)]». Una negativa que «se ha sostenido por este Tribunal desde el ATC 26/2012, de 31 de enero, FJ 3, no puede ser identificada con ‘la errónea interpretación o aplicación de la jurisprudencia, incluso si fuera objetivable y verificable’ en el caso concreto. Para el Tribunal se trata de algo radicalmente distinto como lo es la voluntad manifiesta de no proceder a su aplicación; o dicho en otras palabras, a una decisión consciente de soslayarla (en este sentido, STC 133/2011, de 18 de julio, FJ 3, y 155/2015, de 8 de junio, FJ 2)» (STC 5/2017, de 16 de enero, FJ 2. Y es que es precisamente «el ‘elemento intencional o volitivo’ el que caracteriza este concreto supuesto de especial trascendencia constitucional» (STC 5/2017, FJ 2) y el que lo distingue de un supuesto subjetivo, que no objetivo, de vulneración por inaplicación de la jurisprudencia constitucional. En otras palabras, el incumplimiento por sí solo de la doctrina dictada por este Tribunal, no puede ser considerado como un supuesto de especial trascendencia constitucional, pero una vez advertida la cualidad que hace del mismo un supuesto de trascendencia constitucional –es decir, la existencia de una negativa manifiesta– este Tribunal debe conocer del recurso y aplicar su doctrina al caso concreto.
Continua con la cita de dos recientes precedentes sobre la posibilidad de apreciar la negativa en la falta de consideración alguna a la doctrina constitucional puesta de manifiesto en el escrito incidental:
Dicho esto, se ha de poner de relieve que en las SSTC 5/2017 y 6/2017, de 16 de enero, FJ 2, tanto la Sala Primera como la Sala Segunda, apreciaron la concurrencia de dicho elemento intencional de incumplir la doctrina constitucional en supuestos en los que el órgano judicial, aun conociéndola, dado que había sido citada y extractada en lo fundamental en el escrito por el que se promovió el incidente de nulidad de actuaciones, lo resolvió sin hacer consideración alguna. Hay que advertir al respecto, que en estos casos, al igual que en el presente, en la jurisprudencia alegada se ponía de manifiesto la doctrina elaborada por este Tribunal sobre la interpretación que debía darse del artículo 686.3 LEC, en redacción producida con la Ley 13/2009, para no incurrir en la vulneración del artículo 24.1 CE. Y es que, aparte del elemento volitivo o intencional de incumplimiento, es necesario que este lo sea referido a una doctrina concreta y precisa del Tribunal, no siendo suficiente cualquier pronunciamiento jurisprudencial que se entienda incumplido.
Y reitera la misma en el caso de autos, ante la falta de respuesta a la doctrina invocada, al concluir que en ese proceder se denota una voluntad implícita de no proceder a su aplicación:
3. En el presente caso concurre la especial transcendencia antes indicada, puesto que la demandante cita la doctrina consignada en la STC 131/2014, de 21 de julio, para justificar la obligación de practicar razonables diligencias de averiguación de domicilio antes de acudir a la citación edictal y, no obstante ello, el órgano judicial dispensa una respuesta que elude cualquier tipo de consideración sobre la dimensión constitucional puesta de relieve, lo que denota una voluntad implícita de no aplicar la referida doctrina al caso.
La importancia de este pronunciamiento, y los dos previos que cita, radica en su posible traslación al supuesto de ICO del artículo 88.3b) de la LJCA o, en su caso, a poder argumentar y alegar un supuesto de ICO no previsto expresamente en la LJCA. Pero, para eso, es necesario hilar más fino, lo que no es el propósito de esta breve reseña.





lunes, 14 de mayo de 2018

¿Una tesis extravagante?

1.- Hasta la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la aplicación de la Ley 30/1992, en su condición de ley básica del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, no se aplicaba a los procedimientos disciplinarios, tal y como rezaba la DA 8ª de la misma:

<Disposición adicional octava. Procedimientos disciplinarios.

Los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual se regirán por su normativa específica, no siéndoles de aplicación la presente Ley.>

2.- Poco después, en concreto por la DA Tercera de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo, se atemperó esa exclusión de aplicación, si bien, se mantenía que las determinaciones de la Ley 30/1992 se aplicarían, en exclusiva, en defecto de norma aplicable.

<Disposición adicional tercera. Delimitación del procedimiento aplicable en el régimen disciplinario de los funcionarios públicos.

Los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de la Administración General del Estado se regirán por su normativa específica y, en su defecto, por las normas contenidas en los títulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Las remisiones a artículos concretos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y las referencias a normas de ordenación del procedimiento, comunicaciones y notificaciones, contenidas en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, se entenderán hechas a los correspondientes artículos de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Lo dispuesto en los párrafos anteriores se aplicará a los restantes procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración General del Estado contenidos en normas especiales.>

3.- Ese carácter supletorio hizo que, tras reconocerse con carácter general la aplicación, allá por el 2006, del instituto de la caducidad a los procedimientos disciplinarios, el operador jurídico primario se decantase, en ausencia de norma autonómica que regulase la misma, por hacer uso del principio de supletoriedad para colmar la “laguna” y, en consecuencia, aplicar el reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de la administración general del Estado y, por extensión, el plazo que el legislador estatal dispuso en exclusiva para los expedientes que se siguiesen contra los funcionarios de la administración general del estado en la disposición adicional vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, en la redacción dada por el artículo 69 de la Ley 24/2001.

4.- Es cierto que en ese contexto existen pronunciamientos judiciales que han validado esa proceder del operador primario, pero no lo es menos que hay pronunciamientos que descartaban la aplicación supletoria del plazo de doce meses de la legislación estatal a los funcionarios de las administraciones locales vascas, siendo un claro ejemplo de ello las Sentencias dictadas por la Sala de lo CA del TSJPV el 13/09/2011 (recurso de apelación nº 659/10): el 31/10/2012 (recurso de apelación nº 479/2012); el 20/02/2013 (recurso de apelación nº 451/2011); el 17/09/2013 (recurso de apelación nº 38/2012); el 14/04/2015 (recurso de apelación nº 538/2013), entre otras muchas, si bien, limitadas todas ellas a funcionarios policiales.

5.- Dicho esto, cabe concluir que la aplicabilidad del principio de supletoriedad recogido en el art. 149.3 CE traía causa en que no era aplicable, a los procedimientos disciplinarios, el carácter básico y común del artículo 44.2 de la Ley 30/1992, y que, para colmar la “laguna” del derecho autonómico, se asentó la aplicación supletoria de la norma estatal que establecía un plazo de duración de doce meses.

6.- Esta situación ha dado un giro radical con la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Giro que consiste en no excepcionar, como hacía la Ley 30/1992, a los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio del ámbito de aplicación de la misma, lo que nos lleva a concluir que, conforme a la legislación básica y común que nos hemos dado con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ya no es necesario hacer uso del principio de supletoriedad para aplicar el instituto de la caducidad a los expedientes disciplinarios, sino que el mismo nos viene garantizado ex artículo 25.1b) de la Ley.

7.- Ley, por cierto, que no se limita a disponer, para los procedimientos disciplinarios, la plena aplicación de la caducidad como garantía mínima que corresponde a todos los ciudadanos, sino que, además, establece el plazo máximo para resolver cuando la norma reguladora de los procedimientos no fije el mismo, siendo el de tres meses (art. 21.3 Ley 39/2015, de 1 de octubre). Es cierto, que el artículo 21.2 de la citada norma básica dice que ese plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, pero no lo es menos, como explicaremos a continuación, que esa norma reguladora, en lo que a los funcionarios de las administraciones vascas se refiere, ni es, ni puede ser, el RD 33/86, ni la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, sino la Ley de Función Pública Vasca que, como es de sobra sabido, e incluso reconocido en las sentencias de la Sala de lo CA del TSJPV mencionadas, no establece plazo alguno de duración de los procedimientos disciplinarios.

8.- Respecto a esta última afirmación cabe recordar que el Estatuto de Autonomía del País Vasco, en su artículo 10.4, dispone que es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco la siguiente materia:

<4. Régimen Local y Estatuto de los Funcionarios del País Vasco y de su Administración Local, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1.18.a de la Constitución.>

9.- También es destacable que el Estado, al amparo del artículo 149.1.18ª, ha dictado el Estatuto Básico del Empleado Público. Norma básica que no establece un plazo máximo de duración de los procedimientos disciplinarios que se sigan frente a los funcionarios. Así, mientras sí se estableció ese régimen básico y común respecto a, por ejemplo, la prescripción de las infracciones (véase STC que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad nº 6036/2015), nada estableció respecto a la caducidad de los procedimientos disciplinarios. Sin embargo, sí establece el plazo máximo, ante la falta de pronunciamiento de la norma reguladora del procedimiento, la ley básica y común del procedimiento administrativo, quedando señalado éste en tres meses.

10.- El RD 33/1986, no es aplicable a los funcionarios de las administraciones locales vascas. Y no lo es porque su ámbito de aplicación queda limitado:

a) Al personal de la Administración Civil del Estado y sus Organismos autónomos.

b) Al personal civil al servicio de la Administración Militar y sus Organismos autónomos.

c) Al personal funcionario de la Administración de la Seguridad Social.

Así resulta de la lectura conjunta del artículo 1 del RD 33/86:

<Artículo 1.

El presente Reglamento será de aplicación al personal funcionario comprendido en el artículo 1, 1, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.>

Y del artículo 1.1 de la Ley 30/194, de 2 de agosto:

<Artículo uno. Ámbito de aplicación.

1. Las medidas de esta Ley son de aplicación:

a) Al personal de la Administración Civil del Estado y sus Organismos autónomos.

b) Al personal civil al servicio de la Administración Militar y sus Organismos autónomos.

c) Al personal funcionario de la Administración de la Seguridad Social.>

11.- Tampoco es aplicable la Ley 14/2000, de 24 de diciembre, pues la misma, como es de ver en su redacción:

Captura

limita la aplicación del plazo de doce meses a los funcionarios de la administración general del Estado. Algo, por otro lado, lógico, pues si detenemos la vista en la DA 29 vemos que ese plazo se dicta para dar cumplimiento al antiguo mandato del artículo 42.2 Ley 30/1992, actual artículo 21.4 Ley 39/2015, de 1 de octubre. Esto es, se limita a dar publicidad de la relación de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de estos. Por obvio que resulte debemos decirlo, no es competencia del Estado incoar un procedimiento disciplinario frente a un funcionario de una administración local vasca, ni tampoco lo es establecer el régimen estatutario de los mismos, por ser ésta una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a salvo, claro está, de la competencia estatal del art. 149.1.18ª.

12.- Competencia, la del art. 149.1.18ª. CE que se ha colmado, respecto al procedimiento básico y común, en la aplicación de la caducidad a los expedientes disciplinarios, sea cual sea la administración que ejerza tal potestad, y que se ha hecho disponiendo, además, un plazo máximo de tres meses en caso de que el legislador competente no haya previsto el mismo en la norma aplicable.

13.- Siendo ello así, no cabe aplicar el principio de supletoriedad, ya que no hay laguna que colmar en el ordenamiento autonómico. El legislador básico, en el artículo 23.1 de la Ley 39/2015, establece la consecuencia de que la norma del procedimiento no disponga plazo máximo de duración, y ese no es otro que el de tres meses.

14.- En conclusión, para determinar cuál es la norma reguladora del procedimiento hay que estar al principio de competencia, no al de supletoriedad, y siendo la competencia de la CAPV -artículo 10.4 EAPV-, no cabe buscar en el ordenamiento estatal la manera de eludir las consecuencias del artículo 25.1b) y 95 de la Ley 39/2015, que es, en definitiva, lo que sucedería si se aplicase el principio de supletoriedad para colmar, a gusto de la administración, el plazo máximo de mayor duración, desnaturalizando e infringiendo el proceso básico y común (arts, 21.3; 25b; y 95 de la Ley 39/2015), el principio de autonomía consagrado en el artículo 2 CE, la atribución de competencias del art. 149.1.18ª; 149.3, ambos de la CE; y el art. 10.4 EAPV.