El acuerdo de interposición de acciones: Arma de doble filo

El artículo 45.2 d) LJCA exige acompañar al anuncio de recurso, o en su caso a la demanda:

El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado.

Se ha escrito, y mucho, sobre la referida exigencia, sirviendo como ejemplo este y este otro post, pero lo cierto es que pocas veces se ha examinado la problemática cuando el recurrente, y por tanto el obligado a acompañar el acuerdo de interposición de acciones, es una administración pública. 

Pues bien, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en Sentencia número 42/2014, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 428/2012, Ponente Ilmo. Sr. Don Luis Javier Murgoitio Estefania, afronta la cuestión desde la perspectiva de una administración pública. Veamos el supuesto de hecho: 

-El Pleno del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz en sesión de 24 de Febrero de 2.012, acordó dirigirse a las Juntas Generales de Álava para instar la modificación de la Norma Foral 3/2.004, de 9 de Febrero, a efectos de establecer una modificación temporal en la posibilidad de prórroga presupuestaria.

-Que con fecha de 25 de Abril de 2.012 se convoca con urgencia y se propone por la Alcaldía a la Junta de Gobierno Local el ejercicio de acciones judiciales frente a la Norma Foral 5/2.012, de 16 de Abril, al amparo del artículo 127.1.j) LBRL, dictándose Decreto de la misma fecha en que se acuerda la interposición de recurso contencioso-administrativo a través de los Servicios Jurídicos municipales en base al artículo 124.4.1 de dicha Ley de Bases.

-Que el 27 de Abril de 2.012, dicho Pleno municipal adoptó acuerdo ejecutivo contrario a la interposición de recurso contra la Norma Foral impugnada en este proceso, no autorizando al Sr. Alcalde-Presidente para su interposición. 

Obviamente, la administración demandada interesó, a la vista del acuerdo del Pleno Municipal, la inadmisibilidad, ex artículo 69b LJCA,  del recurso contencioso-administrativo, acogiendo la misma la Sala con los siguientes argumentos: 

SEGUNDO.- En este tema prioritario al eventual examen del fondo del asunto, el aspecto preliminar es que no concurre un monopolio competencial en favor del Pleno ni del Alcalde, sino que las competencias están distribuidas entre ambos órganos, tanto por la letra j) del artículo 22.2 LBRL, sobre ejercicio de acciones administrativas y judiciales por el Pleno "en materia de competencia plenaria", como por el artículo 21.1.k), respecto del ejercicio de acciones por parte de la Alcaldía en las materias que resulten de su competencia, "incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno , en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación".

En el presente supuesto, es la Junta de Gobierno Local la que en fecha de 26 de Abril de 2.012, en base al artículo 127.1.j) LRBL aprueba la propuesta de la Alcaldía, a la par que un Decreto de la Alcaldía de día anterior, adoptado en base al artículo 124.4.I) de la misma, acordaba el mismo ejercicio de acciones frente a la Norma Foral publicada en el BOTHA de dicho día.

Si nos atenemos a dichos preceptos que reproducen la general habilitación de uno y otro órgano (Alcalde y Junta Local), para el ejercicio de acciones judiciales en materia de sus competencias, -en el ámbito de los municipios de gran población del Título X de la Ley de Bases, introducido por la Ley 57/2.003, de 16 de Diciembre-, queda en los acuerdos adoptados sin precisar cuál es el fundamento de la medida, teniéndose que inferir, -sobre todo para la Junta de Gobierno Local-, que se adopta en consideración al ejercicio de acciones en función de tratarse de una materia de su propia competencia, que no se especifica ni declara, mientras que tampoco la Alcaldía hacía referencia a la urgencia ni a la dación de cuenta al Pleno para su ratificación.

No es sin embargo, pese a ese silencio, difícil deducir, -en función del contexto procesal en el que la impugnación de la Norma Foral 5/2.012, se originaba, y en que se iba a instar el mismo día 26 de Abril una medida cautelar inaudita parte del artículo 135 LJCA , -folios 2 a 18 de los autos-, así acordada y mantenida por esta misma Sección de la Sala en Autos de 26 de abril y 10 de mayo de 2.012, (folios 112 a 119)-, que la urgencia concurría, y que quedaba por ello plenamente legitimada cuando menos la adopción del Decreto de la Alcaldía que decidía la interposición del proceso que, en sí mismo, reportaba esa apreciada urgencia en su vertiente cautelar.

Sin embargo, como la propia práctica procesal ha consagrado en materias específicas como, p.e, el allanamiento, esos acuerdos de urgencia impulsados por órganos ejecutivos del elenco administrativo, no consolidan su eficacia si no es a partir de su ratificación expresa por el órgano colegiado a quien corresponde adoptarlos en las coordenadas de la exigencia legal, para su posterior incorporación formal a las actuaciones que, para el actual supuesto, se vincula a lo que dispone el artículo 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional .

Y más allá de la ausencia de ese formalismo, resulta en efecto sustancialmente problemática la validez propia de esa determinación si se contrasta con el pronunciamiento expresamente desautorizatorio que iba a emitir el Pleno municipal el día 27 de Abril en base a la proposición ampliamente dictaminada en Comisión y documentada en los folios 161 a 184 de estos autos.

En tal sentido, aunque la parte recurrente esboce muy superficialmente las razones que llevarían a la conclusión de que la normativa a impugnar incidía sobre materia de relevancia respecto a los órganos que deciden la interposición, -lo que se inscribiría en la lógica contraria de que era materialmente al Alcalde y no al Pleno a quien correspondía decidir el ejercicio de la acción-, la determinación de la correspondencia entre las materias litigiosas y la competencia de cada órgano a efectos de atribuir esa decisión no puede recaer sobre aspectos accidentales o indirectos como el propuesto, sino que, siendo en ocasiones fácilmente decantable, (así, si se refiere a litigios sobre el efectivo y concreto ejercicio de una competencia de la Alcaldía o de la Junta de Gobierno en materia de personal, gestión o gobierno municipal), en cambio habrá de regirse por pautas de la mayor representatividad política local, recayente en el Pleno de acuerdo con el articulo 122.2 LBRL cuando de lo que se trata es de una iniciativa litigatoria más abstracta referida a cuestionar disposiciones surgidas de otros poderes legislativos o reglamentarios que afecten al régimen municipal de una materia sectorial o general, como para el caso representa la Norma Foral presupuestaria local de Álava, tal y como paradigmáticamente ocurre en los conflictos sobre autonomía local frente a normas con rango de ley del Estado o las CC.AA regidos por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, -LOTC 2/1.979, de 3 de Octubre -, en los que el articulo 75 Ter. 2, requiere acuerdo del plenario de la Corporación local con mayoría absoluta de sus miembros. La circunstancia de que el artículo 47.2 de la Ley de Bases 2/1.985 no requiera esa especial mayoría para el ejercicio ordinario de acciones, en nada desvirtúa el general enclave que las impugnaciones de instrumentos normativos emanados de otros poderes públicos, con afección general a materias presupuestarias como es el caso, haya de tener en el Pleno, como máximo órgano representativo de los ciudadanos en el ámbito municipal y en el que ha de situarse la legitimación originaria para promoverlas.

En suma, en el supuesto examinado no puede reconocerse ese ius litigationis en los órganos municipales de gestión y gobierno en contra de la decisión del máximo órgano de representación popular del municipio, ni ese ejercicio de las facultades litigiosas de la Corporación pueda responder a un estado de cosas fraccional que haga prevalecer la posición de cualquier órgano de la estructura del municipio sobre la decisión contraria y expresamente desautorizatoria del Pleno.

TERCERO.- Se concluye, por ello, en la falta de presupuestos procesales del presente recurso, en base a la opuesta ausencia de legitimación procesal del artículo 69.b) LJCA, y con pronunciamiento ineludible de inadmisión. Las costas resultan de preceptiva imposición de acuerdo con el artículo 139.1 LJCA  

Llama la atención la forma en que la Sala de lo Contencioso-Administrativo afronta la determinación de la correspondencia entre las materias litigiosas y la competencia de cada órgano (Alcalde versus Pleno), ya que se decanta, ante el ejercicio de acciones judiciales frente a disposiciones de otros poderes, a las pautas de la mayor representatividad política local por aplicación analógica del artículo 75 Ter. 2 LOTC, lo que, sin duda, dota al Pleno de una herramienta de control político a las decisiones de la Alcaldía de recurrir disposiciones de otras instituciones con poder legislativo o reglamentario. 

Debo decir que no tengo aún claro si comparto, o no, la resolución judicial. A pesar de gustarme el concepto de mayor representatividad política local tengo dudas sobre si la decisión adoptada por la Sala se ajusta a la jurisprudencia constitucional sobre el acceso a la jurisdicción. Quizás la Sala debería haber concretado la materia litigiosa y si la misma era, o no, competencia del Alcalde, ya que, de serlo, el recurso debería haber sido admitido, aunque solo fuera respecto de aquellas cuestiones en las que tenía competencia. 

Pero, dejando de lado eso, de lo que no cabe duda es que el Ayuntamiento recurrente ha comprobado que el artículo 45.2d) LJCA, que le habrá hecho ganar algún que otro pleito, se ha convertido, en esta ocasión, en un arma de doble filo.