María Redondo Garrastachu: IX Encuentro de Tribunales Económico-Administrativos Municipales en Bilbao

I.               Introducción:

Viene siendo ya una sana tradición la celebración de estos Encuentros de Tribunales Económico Administrativos Municipales desde el año 2005. A través de estas reuniones no sólo se fomenta la puesta en común de las cuestiones a las que se enfrentan cada día los Tribunales Económicos Administrativos sino que también se busca mejorar la atención ciudadana y de sus reclamaciones poniendo en común experiencias , así como debatiendo propuestas de innovación y mayor eficiencia.

Con esta intención se celebraron durante los pasados días 12 y 13 de Junio estas Jornadas en Bilbao, concretamente en el Paraninfo de la Universidad del País Vasco, por ser ésta junto con el Ayuntamiento de Bilbao y su Tribunal Económico Administrativo con Doña Julia Madrazo Lavín a la cabeza los organizadores del Encuentro de este año en la Villa.

Las jornadas podrían resumirse brevemente en cuanto a su contenido. La primera de ellas se centró en una serie de ponencias con personalidades de reconocido prestigio que trataron la relación que existe entre la vía económico- administrativa y la Justicia. El primero de los ponentes fue Don Juan Luís Ibarra Robles, Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que fue presentado por Don Ángel Zurita Laguna, Letrado asesor  del Ayuntamiento de Bilbao. Don Juan Luis Ibarra expuso la interesante relación existente en entre “Los Tribunales Económico-Administrativos y la disminución de la litigiosidad judicial.

En segundo lugar, intervino Don Francisco Velasco Caballero, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid abordando el tema de las “Resoluciones Económico-Administrativas y Justicia Administrativa”, presentado también por Don Ángel Zurita Laguna; letrado asesor  del Ayuntamiento de Bilbao.  La ponencia del Profesor Velasco fue innovadora y que se centró en una posible modificación de la vía administiva y contenciosa siguiendo los buenos y eficientes resultados de los Tribunales Económico- Administrativos (TEAs). Es ésta ponencia precisamente la que centrará la atención de la presente crónica en el punto siguiente de cara a que el lector pueda disfrutarla de manera resumida.

Por último, en esta primera Jornada, tras un interesante coloquio en el que los oyentes pudieron intervenir y plantear cuestiones a los ponentes abriendo debate, intervino Doña Itziar Etxebarria Bilbao, Doctora en Psicología y profesora de la Universidad del País Vasco quien ocupa además el cargo de ALDEZLE (persona designada por el Claustro para velar por el respeto de los derechos de todos los miembros -estudiantes, profesorado y personal de administración y servicios- de la UPV/EHU) exponiendo el tema: “El valor de las instituciones de defensa de derechos ante la Administración”.

Ya en la segunda Jornada del Viernes, se buscó un enfoque más práctico y participativo a través de distintas mesas de debate en las que se expusieron temas controvertidos del día a día de la actividad de los TEAs. Por último, Don Iñigo Lamarca Iturbe, ARARTEKO (Defensor del pueblo del País Vasco), expuso el tema “Las quejas de la ciudadanía contra la Administración. El principio de la buena administración en tiempos de crisis”. Para finalizar con una exposición de las conclusiones de las Mesas de Trabajo y una presentación del estudio sobre “Análisis de litigiosidad de los Tribunales Económico-Administrativos Municipales (2012-2013)”.

Mediante esta crónica se busca dar una visión resumida de la exposición de Don Francisco Velasco Caballero puesto que se trató de un tema que a nadie dejó indiferente con una exposición clara y atractiva para el oyente acerca de la vía ya iniciada de la reforma futura de la jurisdicción contencioso-administrativa, basándose la misma en un modelo similar en eficacia y cercanía al ciudadano como son los TEAs.

II.             Desarrollo de la exposición del Profesor Velasco: “Resoluciones Económico-Administrativas y Justicia Administrativa”:

En una primera aproximación al tema de la exposición, el Profesor Velasco realizó una introducción en la que se dio a conocer el origen de esta vía de reforma de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Se produce el inicio de este estudio, que se expuso en la ponencia, al crearse en 2012 una Comisión para el análisis de la Reforma de la jurisdicción contenciosa. Ésta se basaba en una idea origen del debate que sería el cambio del mismísimo concepto de “Justicia administrativa” haciéndolo más amplio que la propia jurisdicción contencioso-administrativa.

Y es que, en palabras del propio Profesor Velasco se debe partir de que “la Justicia es un bien escaso” y, por ello se debe cambiar la visión que existe de la tutela judicial hacia una actuación más eficiente de la Administración a través de la Ley, es decir, debe prima el concepto de “Justicia administrativa” quedando como último elemento la jurisdicción contenciosa.

Estas ideas surgen, decía el Profesor Velasco en su ponencia, de la combinación entre el principio de legalidad y el de eficiencia administrativa, para ello deben combinarse una serie de ingredientes de cara a obtener una Administración dirigida por el Derecho. Estos ingredientes serían, en primer lugar, la Idoneidad de las normas de cara a su cumplimiento; en segundo lugar, un sistema de incentivos que fomente su cumplimiento; y, por último, un sistema de controles. Es precisamente en este último punto donde el profesor conectaba su exposición con la figura de los Tribunales económico administrativos, por tratarse de un control que podríamos denominar “interno” previo a la vía judicial y de gran interés tanto para el ciudadano como para la economía judicial.

Tras esta explicación del objetivo al que se dirige el estudio realizado por el Profesor Velasco, que sería fijar el objetivo en “cómo” hacer las normas, presentó un estudio comparado realizado con gran esfuerzo de cara a reflejar la situación de la jurisdicción contencioso- administrativa de España frente a otros países europeos.

Se trata de una explicación a través de datos de países vecinos como Alemania, Francia o Inglaterra y Gales en los que se llega a la conclusión de que el número de asuntos de la jurisdicción contenciosa española es muy superior a cualquiera de las jurisdicciones paralelas en los mencionados países. Se trata de un número de asuntos además muy superior al resto más si tenemos en cuenta que estos países europeos tienen un número de habitantes muy superior a nuestro país. Por otra parte también se subrayaba el hecho de que el porcentaje de estimaciones en esta jurisdicción fuese muy superior a los porcentajes de los países con los que se realizó la comparación. Todo ello, decía D. Francisco Velasco, debe llevar al planteamiento,  al menos, de que “algo ocurre” ante estos datos tan distantes.

Y es que la jurisdicción contenciosa española no sorprende no sólo por el volumen de asuntos sino también por la naturaleza de los mismos. En España encabezan la lista los asuntos de función pública o personal, entre otros, sin embrago, el número de asuntos fiscales es reducido. Es aquí donde de nuevo se ve la relación de lo expuesto con la figura de los Tribunales Económico Administrativos ya que los datos reflejan la eficiencia a la hora de  resolver los asuntos que se les plantean y hacer de filtro previo a la jurisdicción contenciosa con el previo control de la legalidad que ello supone para el Juez que se enfrentará a ello posteriormente.  

El diagnóstico que se concluye del estudio de la situación de la jurisdicción contencioso- administrativa en España es que adolece de un exceso tanto de litigios como de estimaciones.

Todo ello tiene su origen en, como explicó el Profesor Velasco, una tradición de una jurisdicción contenciosa del momento de la dictadura. Es decir, una etapa en la que el ciudadano se aferraba al Poder judicial como  único sistema legítimo durante el Régimen. Idea ésta que aún hoy subsiste en la mentalidad colectiva y que hace que esperemos “lo peor de la Administración y de los Jueces y Tribunales lo mejor”.

En segundo lugar, el problema surge de la falta de instrumentos que eviten los litigios. Es decir, por una parte, la vía administrativa es más bien un control interno de la Administración; además existe un clara perversión del silencio negativo sin que lleguen a resolverse en vía administrativa de ahí que, posteriormente, muchos se estimen en vía judicial. Por último, existe una carencia de instrumentos que eviten las resoluciones masivas sobre temas iguales.

A todo ello, se añade la falta de jurisprudencia clara del Tribunal Supremo, con origen también en el volumen excesivo de asuntos y su consecuente número de sentencias.

Son estos datos los que llevaron a la Comisión de Estudio a buscar una solución a esta situación llamativa de volumen de asuntos contenciosos. Así, esta solución se basaría, expuso el Profesor Velasco, en crear los medios adecuados para buscar la evitación y disuasión de la litigiosidad. 

            III. CONCLUSIONES DE LA EXPOSICIÓN:

En base a los argumentos y estudios anteriormente resumidos pasamos ahora a exponer al lector una breve explicación de lo que el Profesor Velasco expuso como conclusiones de su análisis.

En primer lugar, es la creación de comisiones administrativas independientes de cara a que resuelvan recursos de alzada y de reposición la propuesta que surge tras las anteriores conclusiones, es decir, inspirándose en la figura de los TEAs crear unos órganos que se enfrenten a los recursos planteados por los ciudadanos ante la administración estudiándolos y descargando así de trabajo a los jueces de los contencioso. Se trataría de fijar un control de la legalidad previo con el objetivo de ganar en eficiencia y ahorrar costes.

Para trasladar a la realidad esta idea se precisaría una modificación de la regulación de los recursos administrativos de reposición y alzada.

La creación de una Comisión administrativa independiente para que sea la que tramite los recursos de alzada ya que procedimentalmente encaja en la idea de eficiencia y control previo de la legalidad pero precisaría de independencia en su tramitación ya que el estar su resolución sometida a la cadena jerárquica no hace más que lastrar el procedimiento.

Por otra parte, cada Comunidad Autónoma sería quienes decidirían la aplicación de este modelo y su adaptación a sus características.

Se basa todo ello en evitar la unipersonalidad, de buscar una “colegialidad imperativa” para que directamente resuelvan los recursos órganos colegiados.

Es precisamente la composición de estas Comisiones otro de los puntos tratados en la ponencia. Se trataría de incorporar expertos como una posibilidad de acceder a información útil de los temas tratados, también de buscar a miembros con experiencia y de seleccionarlos a través de criterios de mérito, capacidad e idoneidad. Se busca, por tanto, que la selección se asemeje a la de los funcionarios, es decir, que se lleve a cabo a  través de comisiones imparciales y no del Pleno, evitando así las influencias políticas. Por último, señalar también la insistencia en la idea de continuidad de los miembros de las Comisiones de resolución de los futuros recursos. Para ello el mandato de los mismos sería de 6 años y las causas de remoción tasadas y no por decisión por mayoría absoluta del Pleno, a diferencia de en los TEAs.

En segundo lugar, el procedimiento que seguirían las nuevas Comisiones independientes no se alejaría del actual de resolución de recursos de alzada, por su sencillez.

La estimación dentro de estos procedimientos se produciría únicamente si hubiera parámetros reglados suficientes puesto que si la norma discrecionalidad esto provoca que no sea fiscalizable tal actividad discrecional por no haber un parámetro de control.

Y, por último, cabría la llamada “cuestión interpretativa interna” con efecto suspensivo. Es decir, cuando se le plantea al Tribunal Económico Administrativo cuestiones interpretativas deben suspenderse los asuntos iguales, para así, al obtener respuesta, aplicarla a todos esos casos de igual contenido.

Para finalizar, realizó el Profesor Velasco unas brillantes reflexiones acerca ya de los propios TEAs.

En primer lugar, propuso, deberían reformarse en cuanto a que no sea su actuación una anticipación a un juicio o un control judicial sino un medio de evitación precisamente de litigios. Debe garantizarse entonces un procedimiento caracterizado por la celeridad y hacer una depuración de su procedimiento haciéndolo más sencillo. Los ámbitos de estas posibles modificaciones serían, por ejemplo, los plazos de resolución puesto que debe contabilizarse cuánto cuesta y tratar de hacerlos breves con posibles prórrogas.

Otras medidas sugeridas por el ponente de cara a ese objetivo de evitación de litigios serían: la suspensión de procedimientos administrativos a instancia de parte, la motivación por parte de los Tribunales de las admisiones únicamente para elegir dictar sentencia sobre menos casos y crear jurisprudencia tanto los TSJ como el TS.

Otras dos propuestas novedosas serían, por una parte, la posibilidad de que los TEAs formulen cuestión prejudicial económico-administrativa al Tribunal Supremo acerca de la interpretación del Derecho tributario de cara a no esperar hasta la sentencia que el Supremo pudiera dictar sobre el asunto años después. Por otra parte,  la sería necesaria, sino la creación de una jurisdicción fiscal específica, sí la especialización de los órganos judiciales en la materia fiscal.

Por último, y referido también a los TEAs se formula la propuesta de extender estas figuras que tan bien han funcionado en los municipios de gran población al resto de municipios. Podría ello llevarse a cabo a través de las Diputaciones. Es decir, que sean ellas las que los creen y los municipios se adhieran a ellos. O bien, que se firmen convenios entre municipios para que los asuntos de uno sean resueltos por el TEA del otro.

Estas adhesiones ya existen en cuanto a los tribunales en materia de contratación del Estado al que  las Comunidades Autónomas se han adherido. Así generaríamos que los municipios pequeños que no pueden permitirse crear órganos propios disfruten de esta eficiente y útil actuación de los TEAs adhiriéndose a los de los municipios más grandes.

Así concluía una absorbente exposición por una de las figuras más influyentes del estudio de la realidad de las Administraciones Públicas y Catedrático en Derecho Administrativo como es D. Francisco Velasco Caballero.

Se generó después una puesta en común y debate de cuestiones e ideas que la ponencia había ido suscitando entre los oyentes, y es que a nadie dejó indiferente tanto por la claridad de las ideas expuestas como por lo atractivo de la explicación de las mismas, a la vez que generaba crítica respecto de su aplicación práctica y admiración por el estudio y análisis que las reflexiones vertidas en la ponencia llevaban detrás.

              

          IV. REFLEXIONES FINALES:

A modo de reflexión final en cuanto a las Jornadas de Encuentro de los Tribunales Económico administrativos y de la exposición del Profesor Velasco en concreto, cabe afirmar que fue una experiencia muy enriquecedora tanto por los asistentes y ponentes que  nos deleitaron con sus reflexiones como por la puesta en común de impresiones de la vida práctica tanto de los TEAs como de la práctica administrativa.

En cuanto a  la ponencia del Profesor Velasco se debe resaltar lo novedoso y atrayente de su discurso además de lo claro y didáctico de su exposición, algo no siempre fácil de lograr y que engancha al oyente.

Se trata, esta idea de modificar la idea de Justicia administrativa y de transformar la vía administrativa de una propuesta innovadora, acorde con el momento que vivimos de camino hacia una mayor eficacia, eficiencia y ahorro de costes tal y como propugna la propia Ley 2/2012 de Sostenibilidad financiera y Estabilidad presupuestaria junto con la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local 27/2013.

Se busca, en definitiva, de una mayor responsabilidad de las Administraciones a la hora de actuar conforme a Derecho, de facilitar al ciudadano vías de confianza previas a los Tribunales para dirimir los litigio con la Administración y el lograr un ahorro de costes haciendo más eficiente la vía administrativa; todo ello, partiendo del buen resultado de la actuación de los TEAs protagonistas de este Encuentro.