Por FULGENCIO GUTIÉRREZ-SOLANA SAINZ
DE LA MAZA
La exigencia de firmeza en vía
administrativa de la aprobación definitiva de los proyectos de reparcelación se
encuentra básicamente en los siguientes preceptos de la Ley 2/2006, de 20 de
julio, del Suelo y Urbanismo:
Artículo 42.4, del siguiente tenor
literal:
“La aprobación del
programa en una actuación integrada coloca los terrenos comprendidos en aquélla
en situación de reparcelación, con prohibición de otorgamiento de licencias
de parcelación y edificación hasta la firmeza en vía administrativa de la operación
reparcelatoria. La reparcelación podrá llevarse a cabo de forma voluntaria
o forzosa, así como en suelo o mediante indemnización sustitutoria.”
Artículo 45, que dice:
“2. No podrán
concederse licencias de edificación hasta que sea firme en vía administrativa
el acuerdo aprobatorio de la reparcelación de la unidad de ejecución.
3. Una vez firme
en vía administrativa el acuerdo de aprobación definitiva de la reparcelación,
se procederá a su inscripción en el Registro de la Propiedad en la forma
establecida por la legislación”
Artículo 48.2, que dice:
“La propuesta de
reparcelación voluntaria que de común acuerdo, y formalizada en documento
público, presenten al ayuntamiento el propietario o propietarios que
representen la totalidad de la superficie reparcelable y, en su caso, éstos en
unión al agente urbanizador, será sometida a información pública por veinte
días e informada por los servicios competentes. Recaída la aprobación
municipal, para la inscripción en el Registro de la Propiedad se procederá
conforme a lo establecido en la normativa hipotecaria”.
El Reglamento de Inscripción en el
Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística (Real Decreto
1093/1997), en relación con la cuestión que es propia de su naturaleza, es
decir con la inscripción en el Registro de la Propiedad, aborda la cuestión en
sus artículos 2 y 5. Lo hace así:
Artículo
2.2. dispone: “Título inscribible. ……………….
2. Salvo los casos
en que la legislación establezca otra cosa, los actos administrativos se
inscribirán mediante certificación de la misma naturaleza que cumpla los
siguientes requisitos: a) Que se expida, en ejemplar duplicado, por el
Secretario de la entidad u órgano actuante y con inserción literal del acuerdo
adoptado. b) Que exprese que el acto ha puesto fin a la vía administrativa,
salvo lo dispuesto en este Reglamento para acuerdos determinados. c) Que se
hagan constar en ella, en la forma exigida por la Legislación Hipotecaria, las
circunstancias relativas a las personas, los derechos y las fincas a los que
afecte el acuerdo”
Y el artículo 5, referido
específicamente a los proyectos de equidistribución, dispone que:
“será título idóneo para la inscripción de la
reorganización de la propiedad la certificación de la Administración actuante
acreditativa de la aprobación definitiva del proyecto.”
El debate se centra en determinar
si es posible otorgar licencias de edificación o parcelación o inscribir un
proyecto de equidistribución inmediatamente después de su aprobación definitiva
o si, para ello, es preciso demorar la inscripción o concesión de las licencias
hasta el transcurso del plazo establecido para la interposición del recurso
administrativo que corresponda, en nuestro caso, el potestativo de reposición.
Con carácter general y con
independencia de lo que al final señalaré sobre supuestos de propietario único,
la respuesta depende, a mi juicio, de si el requisito establecido en la LSUv (una
vez firme en vía administrativa…) es equivalente al fijado en la legislación
hipotecaria, (…acto que ha puesto fin a la vía administrativa).-
Cierto es que la opinión mayoritaria,
particularmente en lo referente al derecho hipotecario, sostiene que tanto la
concesión de licencias como la inscripción ha de demorarse hasta el transcurso
del plazo de interposición del Recurso de Reposición; el que suscribe mantiene
que tal opinión prescinde del carácter potestativo de este recurso, cuya
regulación ha sufrido diversas variaciones que merecen un somero análisis.
Antecedentes del
recurso de reposición
Cabe recordar que históricamente el
Recurso de Reposición era de carácter obligatorio; es más, su interposición era
precisa para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Así lo establecía la Ley
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo de 1956, en cuya exposición
de motivos podíamos leer que:
“tras unas normas
generales, la Ley
regula los distintos
tipos de recursos.
Con carácter ordinario, el recurso de alzada, y con
carácter extraordinario, el de revisión
El recurso de
reposición se admite
únicamente como previo
al contencioso-administrativo.” Y su artículo 56 confirmaba que “como requisito previo
a la interposición
del recurso contencioso-administrativo deberá
formularse recurso de
reposición, en el
que se expondrán los
motivos en que
se funde..”
Por su parte, la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1.958, regulaba el Recurso en sus artículos
113 (…previo a la vía contencioso-administrativa) y 126, (el recurso
de reposición previo al
contencioso …)
Se situaba, por tanto, entre el
recurso ordinario o de alzada, y el extraordinario, de revisión.
En la reforma legislativa operada
mediante la Ley 30/1992, el recurso de reposición fue suprimido de plano,
subsistiendo únicamente el de alzada, que pasó a denominarse recurso ordinario.
-
La supresión del Recurso de
Reposición fue muy criticada por la doctrina, tanto porque se obligaba a los
administrados a acudir directamente a la vía contencioso-administrativa, como
porque se privaba a la Administración de la facultad de hacer una segunda
valoración de los motivos de su resolución. -
Por ello, en la siguiente reforma
legislativa, (Ley 4/1.999), se recuperó el recurso de reposición y, al
tiempo, el ordinario recuperó su tradicional denominación, de recurso de
alzada; pero, por lo que se refiere al de reposición, con una importante
modificación: se configuró como potestativo, de lo que deriva
que: i) su interposición depende de la voluntad del administrado; ii) la
posibilidad para la administración de volver sobre sus actos no constituye ya una
auténtica facultad, sino que solo puede actuarse en la medida de que el
administrado la active y; iii) no constituye ya un requisito de acceso a la vía
jurisdiccional. -
Todo ello se deduce, a mi juicio, de
lo dispuesto en el artículo 123 de la Ley 39/2015, de Procedimiento
Administrativo Común, que transcribe el correlativo de la Ley 4/1999, y según
el cual:
“Los actos administrativos que pongan fin a
la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición
ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante
el orden jurisdiccional contencioso-administrativo”.
Como se ve es requisito para la
interposición del Recurso de Reposición el que el acto en cuestión haya puesto
fin a la vía administrativa; como, además se trata de un recurso
potestativo, la vía contenciosa queda abierta desde el momento que se dictó;
tal se desprende del Artículo 25. 1 de su ley reguladora, según el cual:
“el recurso contencioso-administrativo es
admisible en relación ………………………….. y con los actos expresos y presuntos de la
Administración pública que pongan fin a la vía administrativa.”
Por eso, a diferencia de lo que
ocurre con los recursos de alzada, la resolución de los recursos de reposición no
queda incluida, conforme al artículo 114 de la Ley 39/2015, entre los
actos administrativos que ponen fin a la vía administrativa. Y queda
excluida porque el legislador considera que la vía administrativa había finado
se interpusiera, o no, el recurso de reposición.
Habría que aclarar, también, que no
está en cuestión que estemos en presencia de una resolución de un órgano
(alcaldía) que carece de superior jerárquico y, por tanto, es título ejecutivo
(art. 97 y 114.1,d Ley 39/2015). Lo que obliga a presumir, al mismo tiempo, que
estamos en presencia de un acto que debe ser notificado a los interesados (art.
97.2 Ley 39/2015) y, desde ese momento, es inmediatamente ejecutivo (art. 98
Ley 39/2015).
Sobre los conceptos de
firmeza en vía administrativa y fin de la vía administrativa
Afrontando sobre estas bases la
disyuntiva que planteábamos al inicio del post sobre si hemos de considerar
equiparables los conceptos de firmeza en vía administrativa y fin de la vía administrativa,
la respuesta ha de ser, a mi juicio, positiva. Lo es, especialmente, si nos
referimos a la inscripción de los expedientes de equidistribución. Y es que la
norma que hace referencia expresa al fin de la vía administrativa es la norma que
regula específicamente la inscripción en el Registro de la Propiedad: el
Reglamento de inscripción de estos actos.
La referencia a firmeza en vía
administrativa la encontramos en la Ley del Suelo y Urbanismo, de superior
rango, hemos de admitir, pero que contiene un especial reconocimiento de la
especialidad de la normativa hipotecaria, específicamente en lo referido a la
inscripción de este tipo de expedientes. Así lo hace, sin género de dudas, el
artículo 48.2, referido a reparcelaciones voluntarias y en el que no define el
carácter del acto de aprobación definitiva, sino que remite directamente la
inscripción a lo dispuesto en la normativa hipotecaria, (en nuestro caso, la
cita solo puede referirse al RD 1093/1997). - Algo que no es más que el
reconocimiento a la especialidad de la materia y la exclusiva competencia
legislativa que la constitución reserva al estado (art. 149.1.8ª y 18ª). Por lo
que, dichos preceptos, no pueden interpretarse en sentido contrario al
establecido en el RD 1093/1997. Ni, por supuesto, pueden impedir la
ejecutoriedad que le autoriza la Ley 39/2015.
Por lo que se refiere al otorgamiento
de licencias, el artículo 45.3, que también utiliza, como vimos, la referencia
a la firmeza en vía administrativa, no deja de hacer, in fine, una remisión a la
legislación; legislación que no especifica, pero que no puede ser otra que la
hipotecaria.
Además, no puedo dejar de señalar que
el citado artículo 45 regula los efectos de la aprobación de la reparcelación;
en su apartado 1, los sustantivos: transmisión a la Administración de los
terrenos de cesión obligatoria, subrogación de las antiguas por las nuevas
parcelas y afectación de éstas al cumplimiento de cargas. Estos efectos que, insisto,
son los sustantivos, no quedan sometidos a condición alguna de firmeza o
finalización de la vía administrativa; son ejecutivos desde el momento mismo de
la publicación o notificación de la resolución aprobatoria del proyecto. - Los efectos
de los apartados 2 y 3 son puramente instrumentales; no son constitutivos de
derecho alguno. Por ello, resulta incongruente entender que quedan sometidos a
requisitos más estrictos que los del apartado 1.-
Por todo ello, entiendo que la
equiparación de los conceptos firmeza en vía administrativa y fin de la vía
administrativa puede afirmarse con carácter general en relación a los actos
contra los que no proceda la interposición de recurso ordinario; es decir, con
relación a los actos susceptibles del potestativo recurso de reposición.
Ya hemos visto que, indudablemente,
los actos recurribles en reposición han puesto fin a la vía administrativa, se
interponga, o no ese recurso. - Pero también hemos visto que, en la regulación
actual del recurso de reposición, la ley mantiene su carácter especial y
diferenciado con respecto a los recursos ordinarios. -
Siendo así, habrá que descubrir cuáles
son las diferencias entre ambos. - En realidad, solo éstas: el acto recurrible
en reposición pone fin a la vía administrativa; el de alzada, no; el primero
tiene abierta la vía directa a la jurisdicción, el segundo exige el recurso administrativo
previo. - Lo que nos aporta un argumento complementario para sostener el
criterio de que el primero es firme y el segundo, no.
Lo cierto es que ni la ley
procedimental ni la jurisdiccional contienen referencia expresa al concepto de
firmeza administrativa; si nos atenemos a la evolución legislativa, vemos lo
siguiente:
i) el artículo 127 de la LPA de
1958, al regular el recurso extraordinario de revisión, exigía que se
interpusiera contra “actos firmes en vía administrativa”;
ii) la ley 30/1992, en su artículo
108, por su parte, nos habla de “resoluciones que pongan fin a la vía
administrativa”;
iii) la Ley 4/1999, dice, en su
exposición de motivos, que:
“Respecto al sistema
de recursos previsto en el capítulo II se producen importantes modificaciones.
En particular destaca el establecimiento, en los artículos 107 y 116 a 117, del
recurso de reposición con carácter potestativo, atendiendo, sobre todo, a los
problemas planteados en el ámbito de la Administración Local. ….. Todo ello
junto al recurso de revisión contra actos firmes previsto en el artículo
108,………….. De conformidad con este esquema, se modifican los casos de actos que
agotan la vía administrativa, previstos en el artículo 109……, “
iv) la ley 39/2015, en su artículo
113, vuelve a referirse a “actos firmes en vía administrativa”.
No encontramos en la exposición de
motivos de ninguna de esas leyes pauta alguna que permita diferenciar ambos
conceptos ni referencia alguna a que el cambio de dicción obedezca a algún tipo
de variación conceptual. - Es significativo, al respecto, que en el mismo
párrafo de la exposición de motivos de la Ley 4/1.999 se hable,
indistintamente, de actos firmes y fin de la vía administrativa. Y lo es
también que en la regulación que propone para el artículo 108 hable de actos
firmes contra los que cabe interponer recurso extraordinario de revisión y en
el siguiente artículo regule, no los actos firmes como sería de esperar, sino
los que ponen fin a la vía administrativa.
Todo ello me permite concluir que el
legislador utiliza indistintamente ambos conceptos; no solo en las leyes
procedimentales que acabamos de citar; lo mismo podríamos decir de las
referencias contenidas en la Ley del Suelo y Urbanismo con sus remisiones a la normativa
hipotecaria, lo que, de otro modo, habría resultado contradictorio. -
De otro modo, llegaríamos a
conclusiones absurdas, por lo que vamos a ver seguidamente:
i) Parece evidente que, con
respecto a los actos susceptibles de recurso ordinario o de alzada, el fin de
la vía administrativa y la firmeza en vía administrativa se producen en el
mismo momento: cuando ha transcurrido el plazo de interposición del recurso
o éste ha sido desestimado.
ii) Por el contrario, según la
teoría que rechazo, en los actos susceptibles de recurso de reposición, el fin
de la vía administrativa se produciría al dictarse el acto y, en cambio, la
firmeza, en un momento posterior. Según esta teoría, el concepto de firmeza en
vía administrativa, como distinto del de fin de la vía administrativa, se
habría configurado exclusivamente para los actos susceptibles de recurso de
reposición.
Tal teoría aparece así como
claramente absurda; nótese que el concepto de firmeza en vía administrativa aparece
ya en la LPA de 1.958, es decir, cuando el recurso de reposición era
preceptivo, por lo que, a efectos prácticos nada le distinguía del recurso de
alzada; es decir, ambos alcanzaban, a la vez firmeza y fin de la vía
administrativa.- La LPA de 1992, desaparecido el recurso de reposición,
prefiere la fórmula de fin de la vía administrativa, aplicable solo a los
recursos ordinarios, es decir, a resoluciones firmes. Y la ley vigente, sin
motivación alguna, vuelve a utilizar el concepto de firmeza, pero sin
distinguir a qué tipo de actos se aplica; pretender que es solo a los
susceptibles de recurso de reposición conlleva un exceso interpretativo difícil
de sostener. Todo lo cual me lleva a ratificar mi conclusión de que ambos
conceptos han sido utilizados y siguen siéndolo de manera indistinta.
Y es que, además de todo lo dicho, una
interpretación contraria conculcaría el principio de ejecutividad de los actos
administrativos; recordemos, al efecto que el artículo 39 de la Ley 39/2015,
dispone que:
“Los actos de las
Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán
válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en
ellos se disponga otra cosa.”
Alguna consideración
adicional para supuestos de actuaciones integradas de propietario único
Lo dicho es especialmente aplicable a
supuestos en los que la reparcelación no sea preceptiva; recordemos que el
artículo 42.2 de la LSUv prohíbe la concesión de licencias en actuaciones
integradas cuando la aprobación del PAU, “coloca los terrenos comprendidos, (en
la actuación), en situación de reparcelación”. Pero tal situación no se produce
en todos los casos, sino solo en aquéllos en los que la reparcelación es
forzosa, conforme a lo dispuesto en el artículo 160.3 de la misma Ley.
Pero ninguno de los dos preceptos
citados, (ni en los apartados 2 y 3 del art.45), resultan de aplicación cuando
la reparcelación es voluntaria o, por precisarlo más, no es legalmente
necesaria. Y eso es precisamente lo que ocurre en los supuestos de actuaciones
integradas de propietario único, puesto que así lo dispone el artículo135.d) de la LSUv,
que establece los presupuestos de ejecución de los planes y que,
literalmente dice:
“El desarrollo de la
actividad de ejecución, cualquiera que sea el sujeto legitimado, requerirá la
aprobación, con carácter previo y respecto a la totalidad de los terrenos
incluidos en el ámbito de la actuación, de
…………………………………
d) El proyecto de
reparcelación en todos los supuestos, salvo en el caso de las actuaciones
aisladas y las actuaciones de dotación que no precisen de ella, las actuaciones
integradas de propietario único, incluido el sistema de expropiación, y las
actuaciones de ejecución de dotaciones públicas de la red de sistemas generales
y locales.”
Por ello, el propietario único de una
actuación integrada no está obligado a tramitar la reparcelación; podrá
hacerlo, si le interesa, acudiendo a la figura de la reparcelación voluntaria,
(art. 48.2 LSUv), pero podrá prescindir de ella si prefiere dar cumplimiento a
sus deberes de configuración de parcelas y cesión de las destinadas dotaciones,
mediante una escritura pública directa.
Pero es evidente que, en tal supuesto
de propietario único, el PAU no coloca a los terrenos en situación de
reparcelación y, como directa consecuencia de ello, no resulta de aplicación la
prohibición contenida en el artículo 42.4, repetidamente citado a lo largo de estas
líneas.
Lo cual es perfectamente congruente
con el objetivo de la prohibición de concesión de licencias. Dicho objetivo que
no puede ser otro, cualquiera que sea la interpretación que se acoja sobre el
alcance de la firmeza de los actos, que la defensa de los derechos de alguno de
los propietarios, derechos que podrían verse comprometidos por la concesión de
licencias de edificación con carácter previo a la necesaria distribución de
beneficios y cargas. Fácil es de comprender que tal supuesto solo puede darse
en supuestos en los que existan varios propietarios.
Los motivos expuestos hasta aquí
conducen al que suscribe a las siguientes
Conclusiones:
Primera. Las resoluciones que aprueban
definitivamente proyectos urbanísticos de equidistribución finalizan la vía
administrativa o, lo que es igual, son firmes en vía administrativa desde el
mismo momento en que se dicten, con independencia de que, posteriormente, se
interpongan, o no, recursos de reposición contra las mismas. -
Segunda. En el supuesto de Actuaciones
Integradas de propietario único, la reparcelación no es necesaria y, en
consecuencia, no resulta de aplicación lo establecido en la LSUv, en sus
artículos 42.4 y 45.2, referidos a prohibición de otorgamiento de licencias de
edificación y parcelación.
