La falta de previsibilidad de la actual regulación
Con el art. 3.11 de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, se rompió con la regla general de la no imposición de costas en los procesos de instancia del orden contencioso-administrativo. Así, pasamos de que la regla general fuese la no imposición de costas, a que fuese la de su imposición por el principio de vencimiento.
A la fecha, conforme a la regulación de la costas procesales en la LJCA, los órganos de la jurisdicción contenciosa-administrativa, en primera o única instancia, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos e incidentes que ante los mismos se promovieren, impondrán las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. La imposición de costas puede ser, conforme al apartado 4º del artículo 139 LJCA, a la totalidad; a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.
Una lectura conjunta de los apartados 1º y 4º del artículo 139 LJCA nos revela que, en materia de costas en primera o única instancia, se pueden dar los siguientes escenarios para quien haya visto rechazadas todas sus pretensiones: i) ser condenado a la totalidad de las costas; ii) ser condenado a una parte de las costas; iii) ser condenado hasta una cifra máxima de costas; iv) no ser condenado a las costas por las dudas de hecho o de derecho que presentaba el asunto.
La propia lectura del artículo 139 LJCA revela los poderes del Juez de lo Contencioso para determinar si procede, o no, la condena en costas, así como el importe al que deben ascender las mismas. Poderes que se acentúan con la doctrina jurisprudencial que ha considerado que esta apreciación es una potestad del Juzgador o Tribunal actuante en cada caso, que es quien debe apreciar y valorar, en cada caso concreto, y conforme a su criterio subjetivo, si procede o no la condena en costas y, llegado el caso, la limitación de éstas a una parte o a una cantidad máxima. Doctrina que veta la revisión del criterio del juzgador a quo en casación (vid, Fundamento de Derecho Cuarto, in fine, de la STS, en Pleno, de 17/07/2019) e, incluso, en apelación, como explica este artículo de Pedro Corvinos.
Poca duda merece que en ese estado de cosas podemos afirmar que la actual regulación de las costas procesales en la jurisdicción contenciosa-administrativa es poco previsible, pues el sistema se apoya, casi en exclusiva, en el criterio subjetivo de los órganos jurisdiccionales de instancia. Tanto es así que, como expliqué en esta entrada en el Almacén de Derecho, distintos Juzgados y Tribunales han adoptado una serie de acuerdos sobre la unificación de criterios en materia de imposición de costas.
A pesar de estos esfuerzos, lo cierto es que la aplicación práctica del principio de vencimiento impuesto en la Ley 37/2011, de 10 de octubre, no termina por convencer a nadie. La disfunción más relevante es, como hemos dicho, la de la falta de previsibilidad del sistema, pero hay otras, no menos importantes, como por ejemplo la desnaturalización de la condena en costas por limitar el importe de éstas a cantidades pequeñas; la falta de concreción de cuando concurren las “serias dudas de hecho o de derecho”; la posible aparición de parcelas de derecho administrativo que, de facto, queden exentas del control judicial por la escasa relevancia de la cuantía de los actos que se dictan en el mismo (se suele poner como ejemplo el de las sanciones en materia de tráfico).
Si no queremos que las disfunciones vayan a más, parece evidente que el modelo instaurado en la Ley 37/2011, de 10 de octubre, debe ser objeto de una amplia revisión y reformulación.
Finalidades a que pueden orientarse las costas procesales
Las costas procesales pueden servir a fines diversos, si bien, como señala Cesar Cierco (Control Administrativo y Justicia Administrativa), el arco de posibles fines tiende a moverse entre dos opciones que han copado el análisis desde hace tiempo. Por un lado, hacer de las costas procesales una herramienta para combatir la temeridad o la mala fe; y, por otro, proteger a la parte vencedora del pleito. Fin, este último, que también sirve para hacer frente a la litigiosidad desbocada, pues el automatismo de la condena ejercer una mayor intimidación que la que impone, al menos en su aplicación práctica, la condena en costas por temeridad o mala fe.
Sin embargo, como acertadamente apunta el trabajo de Cesar Cierco, hay una finalidad que guarda especial relevancia en el orden contencioso-administrativo, la compensación e igualación de las posiciones de los contendientes. Veamos su justificación:
<El proceso judicial contencioso-administrativo debe ser tratado, en lo que a obstáculos de acceso se refiere, partiendo de la consideración de que las dos partes enfrentadas también llegan a la justicia con un claro desnivel que hay que corregir. Porque es evidente que la Administración llega al duelo con ventaja: la que le prestan, sin ir más lejos, los privilegios de autotutela declarativa y ejecutiva. Pero hay muchas más. La batalla procesal en lo contencioso-administrativo no se inicia inter pares y de ahí que sea de recibo establecer contrapesos que igualen las fuerzas y allanen el camino a la parte más débil, parejo a lo que sucede en la rama laboral.
Se dirá que ese reconocimiento de la desigualdad ha estado siempre presente en los estudios de las costas procesales en lo contencioso-administrativo. Lo cual es cierto. Sin embargo, se ha apelado a la desigualdad entre ciudadano y Administración con una finalidad muy concreta: exigir la condena en costas de la Administración siguiendo los postulados del «sistema chiovendiano», es decir, con base en el vencimiento objetivo y no en la temeridad cuya aplicación tan magros resultados ofrecía habida cuenta de las reticencias a imponer la poena de temere litigantium a un actor al servicio del interés general. Se ha reclamado la condena en costas como mecanismo igualador para el caso de que el ciudadano gane. Pero ¿y si se pierde? Pues bien, también entonces hace falta arbitrar algún resorte compensatorio.>
La compensación e igualación de los posiciones de los contendientes es una cuestión que también ha sido abordada en una breve comunicación de DOMÉNECH-PASCUAL, MARTÍNEZ-MATUTE y MORA-SANGUINETTI, si bien, desde otra perspectiva. Veámoslo:
<A falta de un análisis econométrico en el que se tengan en cuenta otras variables –relacionadas, por ejemplo, con el ciclo económico– que puedan haber influido en estos resultados, cabe al menos plantear la hipótesis de que, en términos generales, las tasas y el criterio del vencimiento atenuado pudieron haber disuadido de pleitear principalmente a los justiciables que «no tenían razón», cuyas pretensiones hubieran sido probablemente desestimadas. En cambio, el número absoluto de los casos en los que los Juzgados dieron la razón y protegieron efectivamente a los ciudadanos frente a las ilegalidades cometidas por las Administraciones públicas se habría mantenido constante o incluso se habría incrementado ligeramente. Es posible que algunos ciudadanos que hubieran obtenido una sentencia favorable de haber litigado fueran disuadidos de recabar la tutela judicial como consecuencia de los dos cambios legislativos antes mencionados. Pero también pudo ocurrir que este efecto fuera compensado por otros dos de signo contrario. Cabe, en primer lugar, que las tasas y, sobre todo, dicho criterio del vencimiento aumentaran la utilidad esperada de las pretensiones de escasa cuantía y elevada probabilidad de prosperar, hasta el punto de que ahora saliera a cuenta llevarlas a los Juzgados. En segundo lugar, al disminuir la congestión judicial, los Jueces de lo Contencioso-Administrativo disponían de más tiempo para estudiar mejor cada uno de los casos sometidos a su conocimiento, lo que propiciaba que fueran más propensos que antes a declarar cometida una ilegalidad, por dos razones. De un lado, porque esta alternativa requiere seguramente un esfuerzo argumentativo mayor que la consistente en confirmar simplemente la validez de la decisión administrativa impugnada y, al tener ahora más tiempo, podían permitirse dictar más resoluciones en este sentido. De otro lado, porque cuanto más tiempo tienen los jueces para revisar cada decisión administrativa, menor es la ventaja cognoscitiva que la Administración posee frente a aquellos a los efectos de precisar cuál es la decisión que debía haberse adoptado y, por lo tanto, menos justificado está que los jueces se muestren deferentes frente a la decisión revisada.. La razón fundamental por la que los Tribunales deben mostrarse deferentes –es decir, reconocer un cierto margen de apreciación o discrecionalidad– a la hora de revisar las decisiones administrativas es que la Administración está mejor situada que aquellos para determinar cuál es en cada caso la solución más conveniente para los intereses públicos. Su probabilidad de equivocarse sería menor. Pues bien, cuanto más tiempo tienen los Tribunales para estudiar tales decisiones, más se debilita dicha ventaja.
…>
¿Qué modelo es el deseable?
La cuestión es complicada y he de reconocer que, a la fecha, sigo dando vueltas al mismo. Si sé que el actual modelo es malo, tanto en su configuración, como en su falta de previsibilidad.
Es malo en su configuración porque si se hubiese caído en el automatismo que cabría esperar de imponer como regla general el principio de vencimiento, el acceso a la jurisdicción se hubiese resentido fatalmente. La atemperación de esa regla por parte de los Juzgados y Tribunales ha sido determinante para evitar ese resentimiento, pero el precio que estamos pagando a cambio es el de ser incapaces de poder advertir a los justiciables si habrá, o no, condena en costas y si, de haberla, a cuanto ascenderá el importe de la misma.
Esa falta de previsibilidad, en lo que se refiere al importe de la condena, podría tener una fácil solución si se acogiese la propuesta formulada por la Sección Especial para la Reforma de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativo, y que no era otra que la de regular reglamentariamente la cuantía de las compensaciones por gastos de abogado y procurador. Mientras tanto, serán bienvenidos los acuerdos unificadores de criterios en materia de imposición de costas que se adopten por las Juntas de Jueces de lo Contencioso-Administrativo o los Plenos de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ. Ejemplos de ello tenemos en Barcelona, Santander, Oviedo, Castilla La Mancha; Andalucía y Murcia.
Sin embargo, dotar de previsibilidad al sistema actual no hará que éste resuelva el problema que arrastra desde su origen, la falta de contrapesos en el régimen de condena en costas para la parte más débil. Una mal entendida igualdad de armas nos ha llevado a tratar por igual a quienes no están, ni estarán, en la misma posición procesal. La Administración goza de una posición privilegiada respecto a determinados justiciables y el legislador debe buscar un sistema que sea capaz de equilibrar esa balanza para lograr una mejor (y accesible) administración de justicia.
