ORDINARIO vs. ABREVIADO en los supuestos de nacimiento o extinción de la relación de servicio

 

Introducción

 

La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa (LJCA) prevé en su articulado distintos procedimientos, pero podríamos decir que los más típicos en el ámbito de la competencia de los Juzgados y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo son el ordinario -Art. 45 y ss. LJCA- y el abreviado -Art. 78 y ss. LJCA-. 

 

Las diferencias entre uno y otro son sustanciales. Así, en apretada síntesis, se puede decir que las más relevantes, dejando de lado determinadas especialidades, son: 

• El ordinario se inicia por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso; mientras que el abreviado se debe iniciar por demanda;
• La demanda en el ordinario se interpone una vez el Juzgado pone a disposición del recurrente el expediente administrativo, lo que no sucede en el procedimiento abreviado, donde el expediente se reclama una vez iniciado el mismo por demanda;
• En el ordinario la contestación a la demanda es por escrito, mientras que en el abreviado la misma se realiza oralmente en el acto de vista en el que se practica también la prueba y, si te dejan, se formulan conclusiones, también oralmente. Esto es, en el abreviado la contestación a la demanda; la prueba y las conclusiones se practican en unidad de acto en la vista;
• En el ordinario, en cambio, la prueba y las conclusiones se realizan en trámites separados y no en unidad de acto. 

 

Esas diferencias ya nos permiten apuntar que el procedimiento ordinario es un procedimiento más garantista para las partes, especialmente para la recurrente.

 

A priori, la LJCA establece como regla general que el procedimiento a seguir es el ordinario, pero la continua ampliación del ámbito de conocimiento del procedimiento abreviado ha hecho que la regla sea la excepción y la excepción regla. Y es que, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 78 LJCA, se tramitan por el procedimiento abreviado los asuntos de la competencia de los Juzgados y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo que se susciten sobre: 

• sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas;
• sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político; 
• sobre asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje;
• sobre todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.

 

Asimismo, y de conformidad con lo dispuesto en el Art. 29.2 LJCA, también se tramitarán por procedimiento abreviado la solicitud de ejecución de actos firmes que sean competencia de los Juzgados y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

 

Un matiz más. En nuestra planta judicial todos los órganos de lo contencioso-administrativo tienen competencias en instancia, si bien el procedimiento abreviado sólo es aplicable a los procedimientos que se siguen ante los órganos unipersonales, esto es, ante los Juzgados y los Juzgados Centrales. En los órganos colegiados (Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo) no es de aplicación el procedimiento abreviado. 

 

Sobre las cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas: el nacimiento o extinción de la relación de servicio

 

Uno de los problemas sin resolver respecto a la determinación del procedimiento a seguir es el que se refiere a aquellos asuntos que aun siendo cuestiones de personal afectan al nacimiento o extinción de la relación de servicio, ya que, en ambos casos, no parece que se cumpla el segundo requisito -al servicio de las Administraciones Públicas- que exige el Art. 78.1 LJCA para que el procedimiento judicial a seguir sea el abreviado. Veamos los exactos términos en que se pronuncia el citado precepto: 

 

<1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.>

 

Antes de entrar el meollo de la cuestión hay que detenerse en la reforma que se llevó a cabo en la LJCA sobre la cuestión, pues ello nos permite arrojar un poco de luz sobre la cuestión. 

 

Originariamente la LJCA, y más en concreto sus Arts. 8 y 9, excluía del conocimiento de los Juzgados y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo las cuestiones de personal referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera. Exclusión que se hacía: 

• Para los funcionarios de carrera de las Entidades Locales -Art. 8.1 a-; 
• Para los funcionarios de carrera de la Administración de las Comunidades Autónomas -Art. 8.2 a-;
• Y para los funcionarios de la Administración General del Estado -Art. 9.1 a-.

 

Eso hizo que en la redacción originaria del Art. 78.1 LJCA se dijese: 

 

<1. Los recursos que se deduzcan en las materias de que conozcan los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, cuando su cuantía no supere las 500.000 pesetas o se trate de cuestiones de personal que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera, se sustanciarán por el procedimiento abreviado regulado en este artículo.>

 

La técnica legislativa a la hora de afrontar la redacción de ese precepto no fue lo más acertada posible. Ningún sentido tenía excluir los asuntos de nacimiento o extinción de la relación de servicio del procedimiento abreviado cuando, como se ha dicho, tales cuestiones estaban excluidas del conocimiento de los Juzgados. Aún así, en su día, esa redacción era inocua, si bien, como luego se verá, esa redacción ha servido para que alguno autores concluyan que con la reforma operada en la LJCA en 2003 sí se incluyesen en el Art. 78 LJCA los asuntos referidos al nacimiento o extinción de la relación de servicio. 

 

Y es que, en 2003, se modificaron los Art. 8 y 78 en lo que se refiere a las cuestiones de personal. Así, y en cuanto al Art. 8, se incluyó dentro de las competencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo el conocimiento de los asuntos referidos al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera de las Entidades Locales. O, si se prefiere, se dejó de excluir tales materias del conocimiento de éstos. No se modificó, en cambio, la expresa exclusión de esas materias en lo que se refiere a los funcionarios de carrera de la Administraciones de las Comunidades Autónomas -que aun sigue vigente ex Art. 8.2 a-, ni, tampoco, la referida a los funcionarios de carrera de la Administración General del Estado -vid. art. 9.1 a)-.

 

En lo que se refiere al Art. 78 LJCA, con la modificación operada en 2003, el mismo paso a decir: 

 

<1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de este orden jurisdiccional conocen por el procedimiento abreviado de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 13.000 euros.>

 

Como ya he advertido, de la redacción dada en 2003 al Art. 78 LJCA algunos autores han concluido que el legislador quiso incluir las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera de las entidades locales en el ámbito del procedimiento abreviado. Su razonamiento es, básicamente, que mientras que en la redacción originaria del Art. 78 se excluía expresamente las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera, con la reforma operada en 2003 no se mantuvo tal exclusión y que, por tanto, es obvio que tales cuestiones deben tramitarse por los cauces del procedimiento abreviado. 

 

Sin embargo, tal y como intentaré explicar a continuación, ese razonamiento no es muy convincente. 

 

Motivos

 

Para poder sostener que la reforma llevada a efecto en 2003 en el Art. 78.1 LJCA supuso incluir en el procedimiento abreviado las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio tendríamos que obviar que antes de la reforma tales materias no eran competencia de los Juzgados. Y es que, como hemos dicho, la LJCA, originariamente, excluía expresamente de la competencia de los Juzgados y de los Juzgados Centrales el conocimiento de las cuestiones de personal fuese cual fuese la administración para la que prestasen servicio, referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio. De hecho, hoy en día, se mantiene esa exclusión respecto a los funcionarios de la Administración General de las Comunidades Autónomas y del Estado. 

Asimismo, asumir el postulado de los que consideran que el nacimiento y extinción de la relación de servicio de los funcionarios de las entidades locales debe tramitarse por el procedimiento abreviado, nos obligaría también a obviar que con anterioridad a dictarse la LJCA era ya reiterada la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que mantenía que el concepto de “cuestión de personal” debía entenderse de forma amplia y que, por tanto, incluía toda pretensión relacionada con el nacimiento, desarrollo o extinción de la relación de servicio con las Administraciones Públicas. Siendo ello así, si el legislador hubiese querido dejar a las claras que el nacimiento y extinción de la relación de servicio de funcionario de carrera de las entidades locales se debía tramitar por el procedimiento abreviado le bastaba con haber señalado en el Art. 78.1 LJCA las cuestiones de personal (a secas).

 

Pero no fue eso lo que hizo el legislador, sino que, a renglón seguido, incluyó el inciso “al servicio de las administraciones públicas”. Inciso final al que sólo se le puede atribuir un fin, el de limitar el ámbito del procedimiento abreviado a aquellas cuestiones de personal referidas al personal con relación de servicio o, si se prefiere, excluir del ámbito de conocimiento de éste el nacimiento o extinción de la relación de servicio, pues en uno y otro supuesto no se tratará de personal al servicio de la administración demandada.

 

El inciso “al servicio de las administraciones públicas” no se recoge cuando los Art. 8.2 y 9.1 a) de la LJCA se refieren a cuestiones de personal, pero lo cierto es que ello seguramente se debe a que ambos preceptos excluyen expresamente del conocimiento de los Juzgados y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera de la de la Administración de las Comunidades Autónomas y del Estado.

 

Abundaría en esta idea el hecho de que la LJCA, en su Art. 23.3, sólo permite el derecho de comparecer por sí mismos a los funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles. Derecho, en lo que se refiere a las cuestiones de personal, que no se reconoce ni a los aspirantes a acceder a la condición de funcionario, ni a los funcionarios que han perdido tal condición por haber sido separados del servicio.

 

Así las cosas, una interpretación hermenéutica e histórica de la LJCA me lleva a concluir que el procedimiento abreviado no es el legalmente establecido para tramitar las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de las entidades locales. Y es que, siendo histórica la expresa distinción de estas cuestiones del resto de materias subsumibles en cuestiones de personal, todo apunta a que la referencia en el apartado 1º del Art. 78 de “al servicio de las administraciones públicas” no es más que una exclusión expresa de las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio. Algo lógico si atendemos a que, en el caso de los funcionarios de las Comunidades Autónomas y el Estado, se mantiene un régimen competencial distinto y que, además, éstos sí se tramitan por el ordinario, por no resultar de aplicación el procedimiento abreviado ante las Salas de los TSJ y la AN. 

 

En definitiva, si ya es de difícil comprensión el distinto tratamiento competencial que se da al nacimiento y extinción de la relación de servicio respecto a la administración con la que te une el vinculo (Juzgados de lo CA para el caso de entidades locales; Sala de lo CA del TSJ para el caso de funcionarios de las Comunidades Autónomas; y Sala de lo CA de la AN para el caso de los funcionarios estatales), no lo hagamos más difícil estableciendo, sólo para los funcionarios de las entidades locales, un procedimiento menos garantista y que no es el que se aplica a las mismas cuestiones referidas a funcionarios autonómicos y estatales. 

Algunas ideas para mejorar las medidas procesales propuestas por el CGPJ para el orden contencioso-administrativo

Ya dimos cuenta en una entrada anterior de las medidas para el orden contencioso-administrativo que proponía el Consejo General del Poder Judicial en su primer documento de trabajo sobre medidas organizativas y procesales para el plan de choque en la administración de justicia tras el estado de alarma.

El plan no propone soluciones reales para los objetivos que supuestamente pretende resolver, ya que ni se diagnostican los mismos, ni se cuenta con un análisis cuantitativo y cualitativo de los medios económicos y humanos disponibles para afrontarlos. La impresión que produce su lectura es que en todas las jurisdicciones parece común la carestía de medios económicos y humanos, lo que lleva al CGPJ a intentar cubrir la avalancha de procedimientos judiciales que prevé que ocasionará la crisis sanitaria con los mismos medios que se disponían con anterioridad al surgimiento de ésta. La mala salud de nuestra justicia hace que el plan no sea capaz, si quiera, de proponer soluciones organizativas y transitorias para abordar el reto que tiene por delante y, por ello, la gran mayoría de las medidas tienen vocación de permanencia y en no pocas ocasiones suponen un retroceso (otro más) en las garantías de los justiciables.

Pero no es mi intención hacer una valoración crítica general del plan, pues voces mucho más autorizadas que la mía lo harán con mejor criterio. Mi objetivo es mostrar los problemas que presentan algunas de las medidas propuestas para el orden contencioso-administrativo y proponer, respecto a las mismas, algún elemento de mejora. Vayamos a ello:

A.- Sobre la reforma de los pleitos testigo y la extensión de efectos

La estadística judicial revela el testimonial uso de esta tipología de proceso, pero el CGPJ, lejos de rendirse a la evidencia, vuelve a insistir en calificar el procedimiento testigo como una técnica viable y fácil de gestionar, al punto de que, con su propuesta de reforma, plantea extenderla a cualquier tipo de materia y no solo a tributario, personal y unidad de mercado, que es lo que permite actualmente la LJCA. 

El CGPJ cree que para que el sistema funcione basta con facultar al Juez para no tramitar recursos cuando la cuestión ya esté decidida en los pleitos testigos, pero quien ha ideado esa fórmula mágica no ha debido caer en la cuenta de que una previsión similar ya está recogida en el art. 51.2 LJCA, a saber: “2. El Juzgado o Sala podrá inadmitir el recurso cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme, mencionando, en este último caso, la resolución o resoluciones desestimatorias”

Y es que, en realidad, el pleito testigo no ha funcionado por una acumulación de motivos, entre los que cabe destacar:

• La inexistencia generalizada de turnos de reparto por materia, por lo que los asuntos se reparten entre distintos juzgados de lo contencioso-administrativo de la misma plaza, los cuales, en no pocas ocasiones, alcanzan fallos contradictorios en asuntos idénticos;
• La imposibilidad de establecer una respuesta uniforme para los pleitos con identidad de objeto por cuanto la elevada summa gravaminis para acceder a la apelación hace que buena parte de los asuntos que pueden ser resueltos a través de los procedimientos testigo son asuntos de única instancia, lo que da lugar a distintos fallos firmes y contradictorios;
• La existencia de una jurisprudencia restrictiva respecto a la identidad de situación jurídica, que en determinadas ocasiones suponía un efecto llamada a la interposición de nuevos recursos contencioso-administrativo;
• La exigencia de que el interesado en la extensión de efectos no tuviese una resolución que, habiendo causado estado en via administrativa, fuera consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo;
• Lo poco que gusta a los jueces de lo contencioso-administrativo está técnica, ya que en no pocas ocasiones es más compleja la extensión de efectos que la resolución del litigio principal, en especial cuando ya se ha tomado una decisión sobre el fondo del asunto;
• Lo poco que gusta a los recurrentes, y a sus abogados, pues lo cierto es que el fallo de sus recursos no va a depender del trabajo efectuado por la parte recurrente, sino por el que realice/n la/s parte/s que haya/n tenido la suerte de que su/s recurso/s sí sea/n objeto de tramitación preferente.

Siendo esta la verdadera problemática, aquí van algunas ideas para, en la medida de lo posible, mejorar el pleito testigo y su uso:

1. Que la identidad jurídica a la que se refiere el artículo 110.1 a) LJCA sea entendida como situación jurídica material y no procesal. Esto es, tiene que ser indiferente que los interesados se hayan aquietado o no frente al acto administrativo, pues de lo contrario lo que se está incentivando es que los afectados se vean en la necesidad de recurrir esos actos administrativos, lo que generará el efecto inverso al buscado.
2. En línea con lo anterior, es necesario suprimir el artículo 110.5 c) LJCA, ya que el mismo se ha revelado contraproducente, pues no solo se solicita, en su caso, la extensión de efectos, sino que, además, se recurre el acto desestimatorio de la administración. De no hacerlo, no solo no accederán recursos, sino que lo harán por duplicado en aquellas materias donde se pueda producir el fenómeno de la extensión de efectos.
3. Hay que incentivar esta tipología de procedimientos testigos otorgándoles, en todo caso e independiente de la cuantía de estos, recurso de apelación.
4. Hay que equiparar la posibilidad de recurrir en casación las sentencias que sean susceptibles de extensión de efectos, independientemente de si su fallo es estimatorio o desestimatorio, máxime a la vista de que con la propuesta del CGPJ los efectos no solo se “extenderán” para el supuesto de sentencias estimatorias, sino, también, a las de sentido desestimatorio, que conllevarían el archivo del procedimiento por remisión a la sentencia recaída en el procedimiento testigo.
5. Habría que introducir alguna mención expresa en la LJCA a los efectos de que la declaración del pleito testigo sea comunicada por el Letrado de la Administración de Justicia a la administración de la que emane el acto impugnado para que la misma venga obligada a suspender la resolución de procedimientos similares de conformidad con la posibilidad reconocida en el artículo 22.1 g) LPAC.
6. Hay que arbitrar algún sistema de elección de cuáles deben ser los pleitos que se tramiten con carácter preferente (clasificándolos según su dirección letrada, tipología de pretensión, administración demandada …)
7. Y, por último, pero no por ello menos importante, hay que garantizar que estos pleitos se resuelven en plazos ágiles, pues la respuesta temprana es, al fin y al cabo, la que zanja la controversia y evita el acceso de nuevos recursos.

B.- Sobre la reforma del procedimiento abreviado

El CGPJ propone modificar sustancialmente el procedimiento abreviado para convertirlo en un sucedáneo del procedimiento ordinario. Así, con una clara renuncia al principio de oralidad, se transforma el procedimiento abreviado en un mini ordinario con el ánimo de reducir trámites y tiempos en la resolución de los asuntos. Las diferencias sustanciales entre el procedimiento ordinario y el mini ordinario que propone el CGPJ son dos:

• Que mientras que el ordinario se inicia con anuncio de recurso y la demanda se formaliza con la entrega del expediente administrativo; en el mini ordinario el procedimiento se iniciará con demanda y sin tener a la vista el expediente administrativo.
• Que en el ordinario seguirá existiendo tramite de conclusiones, mientras que en el mini ordinario solo las habrá, y orales, en caso de que se celebre vista en alguno de los supuestos tasados al efecto.

La propuesta parte de la realidad de que es el señalamiento de vista lo que lastra la resolución temprana del procedimiento abreviado, sin embargo, si atendemos a la estadística judicial, vemos que a pesar de ese “lastre” lo cierto es que los tiempos de resolución de los procedimientos abreviados siempre han sido más cortos (entre cuatro y cinco meses) que los del procedimiento ordinario:

A priori, con estos datos, no tiene mucho sentido dar el vuelco al procedimiento abreviado que propone el CGPJ, sino que lo más prudente hubiese sido buscar la manera de adelantar esos señalamientos, lo que podría hacerse usando las tardes para celebrar las mismas o profundizando en las videoconferencias previstas en el artículo 229.3 LOPJ.

Dicho esto, lo cierto es que la propuesta es la que es, y si la misma se implanta no va a suponer una reducción de plazos, más bien al contrario. Y ello va a pasar porque, salvo en contadísimas y excepcionales ocasiones, ningún abogado demandante va a prescindir de tener la posibilidad de celebrar vista, pues la misma le otorga unas garantías de las que la propuesta de reforma les priva si la misma no se celebra. De hecho, el fracaso del procedimiento abreviado exprés fue justamente ese, como acertadamente predijo José Ramón Chaves en este artículo. 

No hace falta tener una bola de cristal para aventurar que si la reforma propuesta por el CGPJ se implanta lo que va a suceder es que la gran mayoría de los procedimientos se van a dilatar, pues donde antes había un señalamiento de vista directo tras la interposición de la demanda, ahora habrá que esperar a señalar la misma a que: transcurra el plazo de 20 días para contestar a la demanda; transcurra el plazo de 5 días para formular alegaciones complementarias y/o complemento de pretensiones; y se resuelva por Auto sobre la pertinencia de la prueba. Calculo que, en el mejor de los casos, se dilatarán los abreviados en torno a dos-tres meses más, así que, como no se afine la propuesta por el CGPJ, es probable que los tiempos de respuesta entre el abreviado y el ordinario se igualen o, incluso, que los primeros superen en duración a los segundos.

Teniendo en cuenta lo hasta aquí expuesto, mi propuesta sería, básicamente, dejar el procedimiento abreviado como está y, a lo sumo, abordar una regulación separada del procedimiento abreviadísimo que pivote sobre los siguientes ejes:

1. Será el demandante el que, cuando estime que el proceso no precisa de prueba, pida la tramitación, por otrosí digo, por el procedimiento abreviadísimo,
2. El Juzgado, ante la referida petición, dará traslado de la demanda a la administración para que en el plazo de veinte días la conteste y manifieste si solicita, o no, el recibimiento del pleito de prueba, concretando en tal caso los medios de prueba de los que intentará valerse y los puntos de hecho sobre los que versará la misma. Esto es, elegido por el demandante la tramitación por el procedimiento abreviadísimo, no dependerá de la administración que la contestación a la demanda se haga, o no, de forma escrita. La misma se hará, en todo caso, de forma escrita.
3. Se garantizará al recurrente que si del expediente administrativo o del escrito de contestación resultan nuevos hechos, podrá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 56.4 y 60.2 LCA, proponer la práctica de prueba para desvirtuar los mismos y, previa la declaración de pertinencia y práctica de éstas y las propuestas por la administración, en su caso, en el escrito de contestación de la demanda, se dará un plazo común de tres días a las partes para alegar lo que estimen conveniente acerca del alcance e importancia de las pruebas practicadas.
4. Se dotará al Juez de flexibilidad a la hora de acordar la celebración de vista si estimase que la celebración de esta sirviese al buen fin de la resolución de la litis, bien por permitir que en la misma se realicen explicaciones aclaratorias por las partes; bien por permitir la práctica concentrada de las pruebas que se hubiesen admitido conforme a los nuevos hechos alegados.
5. Se incentivará el uso del referido procedimiento disponiendo una regulación especial en materia de costas. Así, en lugar de regir el principio de vencimiento, para estos procedimientos abreviadísimos, regirá con carácter general la no imposición en costas, salvo que el juez, razonándolo sucintamente, aprecie que una de las partes sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad, en cuyo caso se le impondrán a la referida parte.

C.- La elevación de la summa gravamanis de los recursos de apelación a 60.000 euros

Es una reivindicación unánime de la doctrina y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo la de generalizar la doble instancia en la jurisdicción contenciosa-administrativa, pero el CGPJ, lejos de asumir esa reivindicación, propone, como en el orden jurisdiccional civil y social, elevar la cuantía para dar apelación (o suplicación) frente a las Sentencias de instancia, si bien, con un matiz más que relevante. Y es que, mientras que en el orden civil y en el social se propone que el umbral pase de 3.000,00 a 6.000,00€, en el orden contencioso-administrativo se propone pasar de 30.000,00 a 60.0000€.

El objetivo es claro, reducir la carga de trabajo de las Salas de lo CA de los TSJ y de la AN, pero el precio que pagaremos va a ser muy elevado, tanto desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva como desde el punto de vista de la calidad y uniformidad de la jurisprudencia contenciosa-administrativa. Así, si se aprueba la propuesta, se repetirán aquellos tiempos de pleitos en masa donde en un mismo partido judicial se hacía depender el resultado del pleito de la suerte del reparto. Azar frente a justicia. 

En fin, la propuesta es del todo punto errónea y va a suponer tal grado de incertidumbre e inseguridad que la descongestión que conlleve en las Salas la van a pagar, con creces, los órganos unipersonales, que son, en definitiva, los que asumen gran parte de los recursos contencioso-administrativos.

Por tanto, lo más adecuado es renunciar a esta medida y generalizar la doble instancia en el orden contencioso-administrativo. 

D.- Sobre la modificación del artículo 45.3 LJCA

Tengo la intuición de que esta propuesta tiene una intencionalidad no declarada o, al menos, que la reforma propuesta no está lo suficientemente pensada. Si la subsanación podrá tener lugar en cualquier momento desde el requerimiento y hasta la presentación de la demanda, ¿qué va a pasar con los procedimientos abreviados que se inician con demanda?: ¿Acaso no se va a conferir trámite de subsanación en tal caso? 

Más vale quedarnos como estamos que dejar cadáveres por el camino, pues el cambio propuesto va a ser fuente inagotable de problemas aplicativos. Y de eso andamos sobrados en el orden contencioso-administrativo. 

Eso sí, ya que estamos con el artículo 45 LJCA, lo que realmente redundaría en evitar litigios y enredos procesales innecesarios sería la supresión del apartado 2d) del mismo. La exigencia del acuerdo de interposición de acciones para las personas jurídicas ha sido, es y será, salvo que se suprima, fuente inagotable de problemas innecesarios, así que quitemos de una vez por todas tal exigencia, tal y como se propugna con acierto en este artículo de Ignacio Díez-Picazo. 

E.- ¿Y si la Sala 3ª del TS cumpliese con la obligación impuesta en el artículo 90.7 LJCA?

Pasados ya más de tres años desde la entrada en vigor de la nueva casación contenciosa-administrativa parece que ya ha llegado el momento de ponerse exigente con la Sala Tercera y recordarla su obligación de hacer pública la programación de la resolución de los recursos de casación. 

Como defendí en esta entrada, ello servirá, además de para cumplir el mandato legal, para:

• Que los órganos judiciales y abogados conozcamos fechas aproximadas de resolución de asuntos, lo que redundará en suspensiones de asuntos idénticos e, incluso, en la no judicialización de asuntos hasta conocer la postura del Tribunal Supremo.
• Que las administraciones públicas pueden hacer un uso adecuado de la previsión contenida en el artículo 22.1g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Esa exigencia, además, debería acompañarse con una previsión expresa en la LJCA que permita suspender la tramitación de recursos pendientes ante los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo en asuntos idénticos o similares a los que haya admitido a trámite el Tribunal Supremo en tanto en cuanto sean resueltos por el mismo. Con ello se evitaría, entre otras cuestiones, la sobrecarga que se impone al TS de tramitar y resolver un sinfín de recursos de contenido idéntico o similar, con la consiguiente agilidad en los tiempos de resolución.

LAS CONCLUSIONES EN EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO

Una cuestión que genera cierta polémica es si el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa -LJCA- prevé, o no, el trámite de conclusiones en el acto de vista a pesar de que no se haya practicado prueba en el mismo.

Hay que recordar, para ponernos en situación, que el procedimiento abreviado que se regula en el artículo 78 de la LJCA se inicia por demanda de la parte actora y que, presentada ésta, el Juzgado señala día y hora para la celebración del acto de vista. Acto en el que la administración demandada contesta (se opone) a la misma oralmente, abriéndose, con posterioridad, la proposición de prueba; la práctica de ésta, de haberse propuesto y admitido, y las conclusiones de las partes.

Cuando se propone y practica prueba lo normal es que el Juez confiera a las partes el trámite de conclusiones, ahora bien, cuando la misma no se ha practicado, bien porque no se haya propuesto, bien porque habiendo sido propuesta se haya inadmitido, hay algunos (pocos) jueces que consideran que el trámite de conclusiones es superfluo y que, por tanto, no es preciso conferir el mismo pues no hay nada sobre lo que concluir o informar.

La cuestión es si, en tal caso, esto es, cuando no se ha practicado prueba en el acto de vista, la decisión de si se confiere, o no, trámite de conclusiones es una decisión del Juez o si, por el contrario, el trámite depende de la decisión de las partes.

A mi juicio, la decisión depende de las partes, tal y como se desprende del artículo 78.11 LJCA, que reza como sigue:

<11. Cuando de las alegaciones de las partes se desprenda la conformidad de todos los demandados con las pretensiones del actor, el carácter meramente jurídico de la controversia, la ausencia de proposición de la prueba o la inadmisibilidad de toda la prueba propuesta, y las partes no deseasen formular conclusiones, el Juez apreciará tal circunstancia en el acto y, si ninguna parte se opusiere, dictará sentencia sin más dilación.

Formulada oposición, el Juez resolverá estimándola, en cuyo caso proseguirá la vista conforme a lo reglado en los apartados siguientes, o desestimándola en la misma sentencia que dicte conforme a lo previsto en el párrafo anterior, antes de resolver sobre el fondo, como especial pronunciamiento.>

La interpretación literal deja a las claras que corresponde a las partes, y no al juez, la apertura del trámite de conclusiones en el acto de vista, cuestión, por otro lado, que no es extraña en el proceso contencioso-administrativo, ya que una regla similar rige para el procedimiento ordinario, tal y como se establece en el artículo 62.3 LJCA, a saber:

<3. El Secretario judicial proveerá según lo que coincidentemente hayan solicitado las partes. En otro caso, sólo acordará la celebración de vista o la formulación de conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando, habiéndose practicado prueba, lo solicite cualquiera de las partes; todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 61.>

La presente cuestión ha sido tratada con más detenimiento por María José Mascarell Navarro, profesora de Derecho Procesal de la Universidad de Valencia, que en el artículo que tenéis disponible aquí manifiesta al respecto:

<2ª. Concesión por el juez del trámite de conclusiones

Dice el art. 78. 11, I, LPL que el Juez pondrá fin a la vista cuando concurra alguna de las causas que enumera “y las partes no deseasen formular conclusiones”. Y las dudas que inmediatamente se suscitan son: ¿todas las partes deben manifestar su deseo de formular conclusiones, o basta con que lo pida una de ellas?, y, realizada la petición, ¿debe el Juez conceder, en todo caso, el trámite de conclusiones?.

En cuanto al primero de los interrogantes, de la lectura de la enmienda núm. 134, presentada en el Senado por el Grupo Parlamentario Popular, que está en el origen del apartado 11 del art. 78 LPL, parece que bastaría con que cualquiera de las partes solicitara la formulación de conclusiones.

Ahora bien, pedida por una parte la realización de conclusiones: ¿ el Juez debe acceder a la petición, lo que excluiría la conclusión anticipada de la vista?. A mi juicio, aunque cualquiera de las partes puede solicitar la formulación de conclusiones, tal petición no puede obligar al órgano judicial a abrir un trámite que puede ser a todas luces innecesario, apartándose de los criterios más restrictivos contenidos en el art. 62.3 LJCA para el procedimiento en primera o única instancia, en el que, además, la presentación por escrito tanto de la demanda como de la contestación a la demanda, tras la que, de no practicarse prueba, se pasaría a dictar sentencia, puede justificar la realización de conclusiones aún no existiendo prueba en el proceso.

Cuando, concurriendo alguna de las causas de terminación de la vista, todas las partes, algunas o alguna de ellas, solicitan el trámite de conclusiones, lo que puede suceder es que no se ponga fin anticipadamente a la vista porque el Juez acceda a que se formulen conclusiones.

¿Y en qué casos, de concurrir alguna de las causas de terminación de la vista, el Juez concederá a las partes el trámite de conclusiones?.

Habrá que acudir a lo que el art. 78.23 LJCA llama “normas generales de la presente Ley”, contenidas en el art. 62.3 LJCA para el procedimiento en primera o única instancia, a cuyo tenor: “El Juzgado o Tribunal proveerá según lo que coincidentemente hayan solicitado las partes. En otro caso, sólo acordará la celebración de vista o la formulación de conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando, habiéndose practicado prueba, lo solicite cualquiera de las partes…”.

Con ello se unifica el tratamiento de las conclusiones en los dos procesos declarativos ordinarios que regula la LJCA, a pesar de que la distinta tramitación de uno y otro permitiría establecer reglas más restrictivas para la admisión de las conclusiones en el procedimiento abreviado (18).

De formularse conclusiones resultaría también aplicable el art. 78.19 LJCA, que permite a las personas que sean parte en los asuntos exponer, con la venia del Juez, lo que crean oportuno para su defensa a la conclusión de la vista, antes de darla por terminada.>

En resumen, no depende del Juez, sino de las partes, y especialmente de la parte actora, que haya, o no, trámite de conclusiones en el acto de vista del procedimiento abreviado, algo, por otro lado, lógico, pues es bastante habitual encontrarse con contestaciones a la demanda sorpresivas que merecen su debida réplica. Es más, desde la perspectiva del administrado, se hace duro ver como en el acto de vista su defensor solo habla para decir que se afirma y ratifica en la demanda, mientas que la administración demandada despliega toda una batería de argumentos para oponerse a la misma. Argumentos que, cuando el Juez que dirige el acto considera que, al no haberse practicado prueba, no es debido el trámite de conclusiones, quedan sin su debida respuesta, causándose una imagen de indefensión en el administrado que es recomendable desterrar. Diez minutos más bastan para desterrar esa imagen.

Impugnación de la RPT, Ordinario o Abreviado

La Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014, que declaró que la naturaleza de las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) es la de actos administrativos generales, ha tenido, además del efecto dominó procesal para las impugnaciones en curso que señalaba Sevach en esta entrada, un efecto procesal para las impugnaciones posteriores, la de determinar cual es el procedimiento por el que debe sustanciarse el recurso. 

Y es que, por lo menos en los Juzgados de lo Contencioso Administrativo del País Vasco, discrepan  los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, en el ámbito de sus competencias, sobre si el procedimiento a seguir contra las impugnaciones de RPT es el ordinario o el abreviado.

Los que se decantan por la tramitación del ordinario lo hacen con el siguiente razonamiento:

En el presente caso, como consecuencia de la doctrina de la sentencia de 5 de febrero de 2014 y de la sentencia de 15 de septiembre de 2014 (ROJ STS 3761/2014) la condición de las RPT como "actos generales" desbordan su mera consideración como actos de personal, dado que afectan directamente al ejercicio de la potestad de organización de la entidad local por lo que excede del cauce del art. 78 de la LJCA debiendo tramitarse como procedimiento ordinario. Repárese, además, que la cuestión conlleva otras consecuencias como es la posibilidad de abordar como si de una impugnación indirecta se tratare la cuestión relativa a la naturaleza, alcance y eficacia de un acto general como es una RPT.

En resumen, no se está ante una reclamación individual de un acto de personal (situación individualizada) sino que se trata de un acto plúrimo que afecta al ejercicio de la potestad de autoorganización de la entidad local y finalmente no cuantificable, esto es, indeterminable.

Mientras que los que se decantan por el abreviado, se remiten a la literalidad del artículo 78 LJCA, en concreto a su inciso "de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal..." para concluir que el procedimiento adecuado es el Abreviado, por resultar obvio que la impugnación de la RPT es una cuestión de personal.

Las implicaciones de uno u otro procedimiento son relevantes. Así, mientras que el procedimiento ordinario se inicia con un mero anuncio de recurso,  el abreviado se inicia con demanda; en el ordinario tenemos a la vista el expediente a la hora de formalizar la demanda, en el abreviado no; en el  ordinario la contestación a la demanda es escrita y las pruebas se solicitan en los escritos rectores; en el abreviado la contestación es oral y las pruebas se proponen en el acto de vista... Y no nos olvidemos de la tasa que deben pagar los Sindicatos, distinta en su cuantía fija para los abreviados y los ordinarios.

Demasiadas diferencias para hacerlas depender de la suerte del reparto, lo que hace recomendable que, sea cual sea el procedimiento a seguir, sea el mismo para todos. No estaría de más una Junta Sectorial de los Juzgados de lo contencioso-administrativo adoptando un acuerdo respecto al procedimiento a seguir, ya que así lo autoriza los artículos 62, 63 y 65 del Acuerdo de 26 de julio de 2000, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, por el que se aprueba el Reglamento 1/2000, de los Órganos de Gobierno de Tribunales.