ORDINARIO vs. ABREVIADO en los supuestos de nacimiento o extinción de la relación de servicio

 

Introducción

 

La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa (LJCA) prevé en su articulado distintos procedimientos, pero podríamos decir que los más típicos en el ámbito de la competencia de los Juzgados y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo son el ordinario -Art. 45 y ss. LJCA- y el abreviado -Art. 78 y ss. LJCA-. 

 

Las diferencias entre uno y otro son sustanciales. Así, en apretada síntesis, se puede decir que las más relevantes, dejando de lado determinadas especialidades, son: 

• El ordinario se inicia por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso; mientras que el abreviado se debe iniciar por demanda;
• La demanda en el ordinario se interpone una vez el Juzgado pone a disposición del recurrente el expediente administrativo, lo que no sucede en el procedimiento abreviado, donde el expediente se reclama una vez iniciado el mismo por demanda;
• En el ordinario la contestación a la demanda es por escrito, mientras que en el abreviado la misma se realiza oralmente en el acto de vista en el que se practica también la prueba y, si te dejan, se formulan conclusiones, también oralmente. Esto es, en el abreviado la contestación a la demanda; la prueba y las conclusiones se practican en unidad de acto en la vista;
• En el ordinario, en cambio, la prueba y las conclusiones se realizan en trámites separados y no en unidad de acto. 

 

Esas diferencias ya nos permiten apuntar que el procedimiento ordinario es un procedimiento más garantista para las partes, especialmente para la recurrente.

 

A priori, la LJCA establece como regla general que el procedimiento a seguir es el ordinario, pero la continua ampliación del ámbito de conocimiento del procedimiento abreviado ha hecho que la regla sea la excepción y la excepción regla. Y es que, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 78 LJCA, se tramitan por el procedimiento abreviado los asuntos de la competencia de los Juzgados y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo que se susciten sobre: 

• sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas;
• sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político; 
• sobre asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje;
• sobre todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.

 

Asimismo, y de conformidad con lo dispuesto en el Art. 29.2 LJCA, también se tramitarán por procedimiento abreviado la solicitud de ejecución de actos firmes que sean competencia de los Juzgados y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

 

Un matiz más. En nuestra planta judicial todos los órganos de lo contencioso-administrativo tienen competencias en instancia, si bien el procedimiento abreviado sólo es aplicable a los procedimientos que se siguen ante los órganos unipersonales, esto es, ante los Juzgados y los Juzgados Centrales. En los órganos colegiados (Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo) no es de aplicación el procedimiento abreviado. 

 

Sobre las cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas: el nacimiento o extinción de la relación de servicio

 

Uno de los problemas sin resolver respecto a la determinación del procedimiento a seguir es el que se refiere a aquellos asuntos que aun siendo cuestiones de personal afectan al nacimiento o extinción de la relación de servicio, ya que, en ambos casos, no parece que se cumpla el segundo requisito -al servicio de las Administraciones Públicas- que exige el Art. 78.1 LJCA para que el procedimiento judicial a seguir sea el abreviado. Veamos los exactos términos en que se pronuncia el citado precepto: 

 

<1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.>

 

Antes de entrar el meollo de la cuestión hay que detenerse en la reforma que se llevó a cabo en la LJCA sobre la cuestión, pues ello nos permite arrojar un poco de luz sobre la cuestión. 

 

Originariamente la LJCA, y más en concreto sus Arts. 8 y 9, excluía del conocimiento de los Juzgados y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo las cuestiones de personal referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera. Exclusión que se hacía: 

• Para los funcionarios de carrera de las Entidades Locales -Art. 8.1 a-; 
• Para los funcionarios de carrera de la Administración de las Comunidades Autónomas -Art. 8.2 a-;
• Y para los funcionarios de la Administración General del Estado -Art. 9.1 a-.

 

Eso hizo que en la redacción originaria del Art. 78.1 LJCA se dijese: 

 

<1. Los recursos que se deduzcan en las materias de que conozcan los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, cuando su cuantía no supere las 500.000 pesetas o se trate de cuestiones de personal que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera, se sustanciarán por el procedimiento abreviado regulado en este artículo.>

 

La técnica legislativa a la hora de afrontar la redacción de ese precepto no fue lo más acertada posible. Ningún sentido tenía excluir los asuntos de nacimiento o extinción de la relación de servicio del procedimiento abreviado cuando, como se ha dicho, tales cuestiones estaban excluidas del conocimiento de los Juzgados. Aún así, en su día, esa redacción era inocua, si bien, como luego se verá, esa redacción ha servido para que alguno autores concluyan que con la reforma operada en la LJCA en 2003 sí se incluyesen en el Art. 78 LJCA los asuntos referidos al nacimiento o extinción de la relación de servicio. 

 

Y es que, en 2003, se modificaron los Art. 8 y 78 en lo que se refiere a las cuestiones de personal. Así, y en cuanto al Art. 8, se incluyó dentro de las competencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo el conocimiento de los asuntos referidos al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera de las Entidades Locales. O, si se prefiere, se dejó de excluir tales materias del conocimiento de éstos. No se modificó, en cambio, la expresa exclusión de esas materias en lo que se refiere a los funcionarios de carrera de la Administraciones de las Comunidades Autónomas -que aun sigue vigente ex Art. 8.2 a-, ni, tampoco, la referida a los funcionarios de carrera de la Administración General del Estado -vid. art. 9.1 a)-.

 

En lo que se refiere al Art. 78 LJCA, con la modificación operada en 2003, el mismo paso a decir: 

 

<1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de este orden jurisdiccional conocen por el procedimiento abreviado de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 13.000 euros.>

 

Como ya he advertido, de la redacción dada en 2003 al Art. 78 LJCA algunos autores han concluido que el legislador quiso incluir las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera de las entidades locales en el ámbito del procedimiento abreviado. Su razonamiento es, básicamente, que mientras que en la redacción originaria del Art. 78 se excluía expresamente las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera, con la reforma operada en 2003 no se mantuvo tal exclusión y que, por tanto, es obvio que tales cuestiones deben tramitarse por los cauces del procedimiento abreviado. 

 

Sin embargo, tal y como intentaré explicar a continuación, ese razonamiento no es muy convincente. 

 

Motivos

 

Para poder sostener que la reforma llevada a efecto en 2003 en el Art. 78.1 LJCA supuso incluir en el procedimiento abreviado las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio tendríamos que obviar que antes de la reforma tales materias no eran competencia de los Juzgados. Y es que, como hemos dicho, la LJCA, originariamente, excluía expresamente de la competencia de los Juzgados y de los Juzgados Centrales el conocimiento de las cuestiones de personal fuese cual fuese la administración para la que prestasen servicio, referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio. De hecho, hoy en día, se mantiene esa exclusión respecto a los funcionarios de la Administración General de las Comunidades Autónomas y del Estado. 

Asimismo, asumir el postulado de los que consideran que el nacimiento y extinción de la relación de servicio de los funcionarios de las entidades locales debe tramitarse por el procedimiento abreviado, nos obligaría también a obviar que con anterioridad a dictarse la LJCA era ya reiterada la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que mantenía que el concepto de “cuestión de personal” debía entenderse de forma amplia y que, por tanto, incluía toda pretensión relacionada con el nacimiento, desarrollo o extinción de la relación de servicio con las Administraciones Públicas. Siendo ello así, si el legislador hubiese querido dejar a las claras que el nacimiento y extinción de la relación de servicio de funcionario de carrera de las entidades locales se debía tramitar por el procedimiento abreviado le bastaba con haber señalado en el Art. 78.1 LJCA las cuestiones de personal (a secas).

 

Pero no fue eso lo que hizo el legislador, sino que, a renglón seguido, incluyó el inciso “al servicio de las administraciones públicas”. Inciso final al que sólo se le puede atribuir un fin, el de limitar el ámbito del procedimiento abreviado a aquellas cuestiones de personal referidas al personal con relación de servicio o, si se prefiere, excluir del ámbito de conocimiento de éste el nacimiento o extinción de la relación de servicio, pues en uno y otro supuesto no se tratará de personal al servicio de la administración demandada.

 

El inciso “al servicio de las administraciones públicas” no se recoge cuando los Art. 8.2 y 9.1 a) de la LJCA se refieren a cuestiones de personal, pero lo cierto es que ello seguramente se debe a que ambos preceptos excluyen expresamente del conocimiento de los Juzgados y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera de la de la Administración de las Comunidades Autónomas y del Estado.

 

Abundaría en esta idea el hecho de que la LJCA, en su Art. 23.3, sólo permite el derecho de comparecer por sí mismos a los funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles. Derecho, en lo que se refiere a las cuestiones de personal, que no se reconoce ni a los aspirantes a acceder a la condición de funcionario, ni a los funcionarios que han perdido tal condición por haber sido separados del servicio.

 

Así las cosas, una interpretación hermenéutica e histórica de la LJCA me lleva a concluir que el procedimiento abreviado no es el legalmente establecido para tramitar las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios de las entidades locales. Y es que, siendo histórica la expresa distinción de estas cuestiones del resto de materias subsumibles en cuestiones de personal, todo apunta a que la referencia en el apartado 1º del Art. 78 de “al servicio de las administraciones públicas” no es más que una exclusión expresa de las cuestiones referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio. Algo lógico si atendemos a que, en el caso de los funcionarios de las Comunidades Autónomas y el Estado, se mantiene un régimen competencial distinto y que, además, éstos sí se tramitan por el ordinario, por no resultar de aplicación el procedimiento abreviado ante las Salas de los TSJ y la AN. 

 

En definitiva, si ya es de difícil comprensión el distinto tratamiento competencial que se da al nacimiento y extinción de la relación de servicio respecto a la administración con la que te une el vinculo (Juzgados de lo CA para el caso de entidades locales; Sala de lo CA del TSJ para el caso de funcionarios de las Comunidades Autónomas; y Sala de lo CA de la AN para el caso de los funcionarios estatales), no lo hagamos más difícil estableciendo, sólo para los funcionarios de las entidades locales, un procedimiento menos garantista y que no es el que se aplica a las mismas cuestiones referidas a funcionarios autonómicos y estatales.