La réplica de la réplica

Por Joaquín Granero Fernández

Secretario de Administración Local

Después de leer tu réplica a mis comentarios una cosa me ha quedado clara: no te han impresionado mis argumentos. Eso no hace más que incentivarme para ser más persuasivo, y es precisamente lo que voy a intentar en esta entrada.

El argumento principal de Emilio es que una sanción disciplinaria tiene naturaleza sancionadora, y como el artículo 98.1 b) LPAC demora la ejecutividad del acto en el supuesto de «que se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición», inevitablemente la ejecutividad de una sanción disciplinaria también debe demorarse al momento en que la misma adquiera firmeza. Entiendo que no llega tan lejos de aplicar a las sanciones disciplinarias el artículo 90.3 LPAC, aunque lo cita, habida cuenta de que el propio título de este artículo -Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores- excluye sin duda alguna sus previsiones a las de un procedimiento disciplinario. En cambio el artículo 98.1 b) LPAC incluye la expresión “naturaleza sancionadora”, lo que le permite extender los efectos de este apartado a los procedimientos disciplinarios. Ahora bien, las normas no surgen en el vacío, sino que deben interpretarse después de llevar a cabo una operación de integración previa de la misma en el ordenamiento jurídico en el que se insertan, en este caso el ordenamiento jurídico-administrativo, dentro del cual cobran sentido y puede determinarse el verdadero alcance de las mismas. Es decir, no pueden alcanzarse conclusiones en la interpretación de una norma a partir de una expresión, “naturaleza sancionadora”, sin tener en cuenta la procedencia de la previsión y las características propias del ordenamiento jurídico del que forma parte. Y esto es precisamente lo que hace Emilio en su artículo y posterior réplica. En este comentario pretendo explicar brevemente los antecedentes legislativos más inmediatos de modo que se comprenda el verdadero significado de la expresión que produce confusión en el autor del blog y le hacen llegar, en mi opinión, a conclusiones equivocadas.

La demora en la ejecutividad de las sanciones administrativas al momento de la firmeza del acto se reconocía expresamente en el artículo 138.3 LRJPAC, contenido en el Título IX referido a la potestad sancionadora, y cuya redacción se mantuvo durante toda su vigencia con el siguiente tenor literal: «La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa». Esta redacción era coherente con la versión inicial del texto de la Ley donde los conceptos acto que pone fin a la vía administrativa y acto firme en vía administrativa eran sinónimos, al haberse suprimido el recurso de reposición de entre los recursos ordinarios. De este modo el recurso ordinario era susceptible de interponerse únicamente, por lo que se refiere a resoluciones definitivas, en aquellos casos en que dicha resolución no ponía fin a la vía administrativa (art. 107.1 LRJPAC). Una vez resuelto el recurso ordinario, o en aquellas resoluciones adoptadas por órganos administrativos que carecieran de superior jerárquico, el acto agotaba la vía administrativa y podía considerarse firme (art. 109 a) y c) LRJPAC), ya que frente al mismo no podía interponerse recurso administrativo alguno. Por tanto con este esquema la redacción del artículo 138.3 LRJPAC significaba que se requería que la resolución definitiva hubiera devenido firme por haberse resuelto el recurso ordinario interpuesto contra la misma, o que hubiera transcurrido el plazo de un mes sin que se hubiera interpuesto recurso administrativo alguno. En este sentido el artículo 21.2 RD 1398/1993, de 4 de agosto cuando señalaba que «[l]as resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa no serán ejecutivas en tanto no haya recaído resolución del recurso ordinario que, en su caso, se haya interpuesto o haya transcurrido el plazo para su interposición sin que esta se haya producido».

Este esquema se mantuvo incluso tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que volvió a introducir el recurso potestativo de reposición, presupuesto para la interposición del cual es, precisamente, que el acto ponga fin a la vía administrativa (art. 116.1 LRJPAC). Incomprensiblemente el legislador se olvidó de modificar el artículo 138.3 LRJPAC para adaptarlo a la nueva regulación de los recursos ordinarios, aunque tanto la doctrina como la jurisprudencia entendieron, aún así, que las resoluciones sancionadoras eran ejecutivas cuando se resolviera el recurso ordinario interpuesto frente a la misma, o hubiera transcurrido el plazo para su interposición sin que esta se hubiera producido. Es decir, se mantuvo siempre el requisito de que la sanción administrativa fuera firme para que la misma fuera ejecutiva.

En este sentido, el artículo 94 LRJPAC, antecedente del actual artículo 98.1 LPAC, establecía lo siguiente: «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior». Como puede observarse la redacción es la misma que la actual, modificándose únicamente por el hecho de que ahora los supuestos se establecen en distintos apartados, correspondiendo el antiguo artículo 111 al actual apartado a) - que se produzca la suspensión de la ejecución del acto- y el artículo 138 al actual apartado b) del artículo 98.1 de la LPAC - que se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición-. Nada hace pensar que el legislador tuviera como propósito extender la demora de la ejecutividad de los actos administrativos sancionadores a aquellos que recaen en expedientes disciplinarios. Tratándose de una excepción a la regla general establecida en los artículos 38, 39.1, y 117.1 LPAC, la interpretación del artículo 98.1 LPAC debe realizarse con carácter restrictivo, sin que puedan defenderse argumentos que permitan extender la demora de la ejecutividad a otros supuestos distintos de los expresamente previstos y en cuya interpretación es necesario tener en cuenta el precepto del que deriva, que no se otro que el artículo 94 LRJPAC, donde claramente limita este aspecto a las sanciones administrativas.

El argumento de Emilio descansa principalmente en el término “naturaleza sancionadora” que realiza el artículo 98.1 b) LPAC, sin detenerse a analizar los antecedentes legislativos, ni el hecho de que LPAC integre en su articulado como especialidades del procedimiento administrativo únicamente las cuestiones en torno al procedimiento de ejercicio de la potestad sancionadora, que hasta el momento se encontraban reguladas en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, y de responsabilidad patrimonial, reguladas en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. No por casualidad estas normas han resultado expresamente derogadas en la disposición derogatoria única de la LPAC, pero no el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, donde en su artículo 49 también prevé la inmediata ejecutividad de la resolución sancionadora sin establecer excepción alguna con el régimen general.

En resumen, la interpretación del artículo 98.1 b) LPAC que realiza Emilio supone pasar por alto una serie de cuestiones que a modo de resumen voy a intentar enumerar a continuación:

• Las especialidades del procedimiento administrativo que establece la LPAC lo son respecto a procedimientos sancionadores y de responsabilidad patrimonial, no respecto a procedimientos disciplinarios [Apartado V de la Exposición de motivos y disposición derogatoria única de la LPAC]. Una de estas especialidades respecto al régimen general es la demora en la ejecutividad del acto administrativo sancionador al momento en que sea firme en vía administrativa.
• Diferencia cualitativa existente entre sanciones administrativas y sanciones disciplinarias, derivada del ejercicio de potestades administrativas distintas y de la diferente posición que ocupa el ciudadano en su relación con la Administración en uno y otro caso. [Doctrina del Tribunal Constitucional expresada, entre otras, en sentencia 66/1984, de 6 de junio].
• Antecedente legislativo inmediato del artículo 98.1 b) LPAC, precepto que reproduce en sus propios términos el anterior artículo 94 LRJPAC diferenciándose en el plano formal por incluir en distintos apartados los supuestos de demora de la ejecutividad, correspondiendo el actual apartado b) al antiguo artículo 138 LRJPAC.
• La regla general es la inmediata ejecutividad del acto administrativo, tal y como se establece en los artículos 38, 39.1, 98.1 o 117.1 LPAC, por lo que la excepción a la misma debe ser interpretada con carácter restrictivo, cuestión ésta que no se cumple en el momento en que la expresión “naturaleza sancionadora” habilita al autor para extender el alcance de la previsión a un procedimiento administrativo cuya tramitación no cuenta con especialidad alguna en la LPAC por las razones antes indicadas.

Todas estas razones hacen que un órgano administrativo no pueda entender derogadas previsiones establecidas en la legislación de función pública relativas a la ejecutividad inmediata de las sanciones disciplinarias al momento de la resolución definitiva, sin necesidad de esperar a que la misma sea firme por no haberse interpuesto recurso administrativo en plazo o por haberse resuelto el recurso administrativo interpuesto por el interesado. No obstante serán los Tribunales los que decidan esta cuestión, aunque por las razones expuestas entiendo que es más que probable que salven la vigencia de estas previsiones que son, por otra parte, regla general en los actos administrativos, excepción hecha de los que tengan “naturaleza sancionadora”, es decir, en los recaídos en procedimientos administrativos sancionadores en una correcta interpretación de la norma.