A modo de réplica

Hace unos días publiqué en el blog una entrada sobre la ejecutividad de las sanciones a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policia. Ha recibido unos comentarios de Joaquín (los tenéis en la propia entrada), los cuales agradezco mucho, pues el objeto con el que nació este blog no era otro que debatir sobre derecho, así que estoy encantado de tener la oportunidad de hacerlo y, de ser posible, convencer al comentarista de que la tesis que mejor cohonesta con los artículos 9, 24.1 y 106.1 de la Constitución es la que proponía en mi entrada.

Joaquín, básicamente, pone dos reparos a mi tesis para, al final, concluir que la ejecutividad de las sanciones impuestas a los funcionarios en el ejercicio de la potestad disciplinaria deben ser inmediatamente ejecutivas. La primera, que nos encontramos ante relaciones de sujeción especial y, la segunda, que aun considerando aplicable la LPAC a los procedimientos disciplinarios seguidos contra los funcionarios, no cree que ello permita extender los efectos de las previsiones contenidas específicamente en la LPAC respecto a la ejecutividad a los actos recaídos en procedimientos disciplinarios.

La objeción referida a que nos encontramos ante una relación de sujeción especial es bastante recurrente cuando se trata de determinar sí a los funcionarios se les aplica, o no, una determinada garantía. Es, por decirlo de alguna manera, un recurso jurídico tan útil, como caprichoso y carente de razones, algo que ya puso de manifiesto Iñaki Lasagabaster en 1994 en este libro. Veamos un extracto del mismo:

<Los derechos de los ciudadanos pueden verse condicionados en las denominadas RSE, pero de no de forma cualitativamente diferente a como sucede en otro tipo de relaciones. Las limitaciones a los derechos fundamentales que acompañan a los funcionarios no tienen diferencias con las que acompañan a los contratados laborales. Las limitaciones a los derechos fundamentales que se derivan de las relaciones jurídicas ciudadanos-Estado dependerán de las características concretas de cada relación. Las limitaciones en los derechos fundamentales imponibles a los militares o a los internos en prisión dependerán de las exigencias de funcionamiento de esas instituciones, la militar y la carcelaria. Las limitaciones no se establecen por ser una RSE, pues una RSE no conlleva por sí misma limitaciones a los derechos fundamentales, a no ser que su propio funcionamiento así lo exija. Las limitaciones imponibles podrán enjuiciarse con los principios de la razonabilidad, adecuabilidad y proporcionalidad, no constituyendo las RSE ningún cheque en blanco para que el legislador o la Administración limiten los derechos fundamentales de los ciudadanos. En definitiva, cabría concluir que las limitaciones a los derechos fundamentales que se pueden establecer en virtud de las RSE se pueden imponer sin violencia mediante las reglas ordinarias de la interpretación.

Las RSE puede decirse, pues, que disfrutan de una clara explicación de su nacimiento, pero no de su existencia actual. Los avances del Estado de Derecho y la eliminación de la separación Estado-sociedad han desactivado la virtualidad de la categoría. Las dificultades que la juridificación de ciertas materias encuentran tampoco justifican su existencia. Los problemas interpretativos que se producen en relación con el principio de legalidad o con los derechos fundamentales se pueden resolver acudiendo a los instrumentos ordinarios de interpretación. Acudir a las RSE es una solución fácil y muy poco rigurosa, además de dudosamente compatible con el texto constitucional. En definitiva, se considera que las RSE son una categoría jurídica justificable históricamente, asumida acríticamente y útil judicialmente. Su utilización ha solventado los más variados problemas interpretativos, sin mayor esfuerzo argumentativo. Con ella se puede hacer referencia a todas aquellas situaciones en las que el ciudadano se encuentra en una situación de <<dependencia acentuada>>, lo que se produciría siempre que el ciudadano tenga una relación jurídica con la Administración. Si algunas relaciones jurídicas producen una mayor acentuación de la dependencia, difícilmente podrá deducirse de ellos consecuencias jurídicas. No sucede lo mismo cuando se trata de las relaciones de sujeción general, que encuentran su correspondencia en el concepto de potestad. En la actualidad esta categoría está necesitada de una profunda reconsideración doctrinal y jurisprudencial. Esta reconsideración debería llevar a su definitivo abandono. Su utilización, como se ha intentado poner de manifiesto, provoca más problemas de los que evita, es caprichosa y, especialmente, produce una gran inseguridad jurídica. De ahí que se proponga su definitivo abandono. La Constitución y las normas generales de la interpretación aportan los instrumentos precisos para hacer innecesario acudir a las denominadas, descriptivas y, jurídicamente, difícilmente definibles RSE.>

El diagnóstico del profesor Lasagabaster sobre la utilización de esta figura, abandonada en Alemania, que es donde surgió originariamente, es perfectamente trasladable al reparo que me hace Joaquín, pues si bien me invoca esa tipología de relación para justificar una ejecutividad de las sanciones distinta a la que es aplicable al régimen general, no me llega a explicar por qué ello debe ser así. Esto es, no me identifica ningún motivo o razón por el que a los funcionarios sí se les debe ejecutar de manera inmediata las sanciones disciplinarias que se les impongan mientras que no debe ser así para las “relaciones de sujeción general”.

Si en el comentario no se apunta a ninguna razón por la cual la inmediata ejecutividad de las sanciones está justificada en las exigencias de la potestad disciplinaria sólo puede deberse a dos razones: o porque no la hay, o porque no la hay en comparación con las exigencias propias de la potestad sancionadora. Me explico. Normalmente se suele amparar esa inmediata ejecutividad en el principio constitucional de eficacia, pero la aplicación de ese principio juega por igual en las sanciones disciplinarias y en las recaídas en las relaciones de sujeción general, por lo que no parece que ese argumento goce de la razonabilidad, adecuabilidad y proporcionalidad suficiente para justificar un régimen de ejecutividad diferente.

El segundo, y último, reparo que me hace Joaquín es que con mi tesis extiendo los efectos de la potestad sancionadora a los de otra potestad distinta, la disciplinaria, lo que no considera lícito al suponer tratar de manera uniforme sanciones que no son reconducibles a una categoría única. Para dar fuerza al reparo se acoge a la Exposición de Motivos de la LPAC, donde, como se apunta en el comentario, se habla de potestad sancionadora.

El comentario es perspicaz, pero lo cierto es que si vamos a los concretos preceptos de la LPAC la fórmula habitual a la que se refiere el legislador básico es a “procedimiento de naturaleza sancionadora”, estando fuera de toda duda que los procedimientos disciplinarios ostentan tal condición. Pero es que, aunque así no fuere, tampoco habría obstáculo en hacer extensible a los procedimientos disciplinarios las disposiciones de la potestad sancionadora cuando así se ha establecido expresamente en el artículo 25.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. No se trata, por tanto, de extender a los procedimientos disciplinarios una regulación especifica de los procedimientos sancionadores, sino más bien de aplicar a los procedimientos de naturaleza sancionadora la normativa básica y común del procedimiento administrativo, del que no está excepcionado el ejercicio de la potestad disciplinaria, para que las sanciones que se impongan sólo sean ejecutivas cuando contra las mismas no quepa recurso administrativo ordinario y, además, se aplique la suspensión cautelar cuando concurran las circunstancias a las que se refiere el artículo 90.3 LPAC.

De hecho, en mi opinión, los preceptos que regulan la ejecutividad de las resoluciones de naturaleza sancionadora en la LPAC lo único que hacen es integrar en la regulación del procedimiento administrativo común la consolidada doctrina constitucional que tiene declarado que el derecho a la tutela judicial se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión. Doctrina que, de asumirse la ejecutividad inmediata de las sanciones disciplinarias, sería contrariada por el órgano ejecutor de la sanción en la medida en que tal decisión sería nula de pleno derecho ex art. 47.1 a) LPAC. Así, como dije en mi entrada, el derecho general y común contiene una opción normativa constitucionalmente óptima y, por ello, debe ser de aplicación preferente (e indiscutible).