Lo superfluo o necesario en la caducidad de los expedientes sancionadores

La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2014 declara inadmisible el recurso de casación en interes de la Ley interpuesto por la Junta de Andalucia frente a la Sentencia del 4 de febrero de 2013 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 en Almeria.

Interesante, más que por la inadmisibilidad acordada por el Tribunal Supremo, por la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo. La misma, en lugar de tener en cuenta la fecha del acuerdo de iniciación del expediente como dies a quo para el cómputo del plazo de caducidad, señala el inicio del cómputo en la fecha en que se dicta la propuesta para iniciación de expediente sancionador en los siguientes términos:

<<(...), pues, entre la fecha de la propuesta para iniciación de expediente sancionador el 17 de Noviembre de 2009 y la fecha de la notificación de la resolución del procedimiento sancionador el 21 de Diciembre de 2010 han transcurrido más de 10 meses previsto en el apartado 4.1.8. del Anexo 1 de la Ley Andaluza 9/2001 de 12 de julio.

 

En efecto, del expediente administrativo se colige la realidad de las afirmaciones de la recurrente, pues en el folio 23 se recoge el informe o propuesta para la iniciación de expediente sancionador y en el folio 36 la resolución sancionadora, en las fechas a que se ha hecho referencia, evidenciando sin ningún género de dudas el transcurso con exceso de los 10 meses de que dispone la Administración actuante para la imposición de la sanción.

 

Existen numerosas sentencias de éste Juzgado en cuanto al criterio para la determinación del día inicial y final de computo y los efectos de la apreciada caducidad. Así en sentencias 122/10, de 3 de mayo de 2010 , y 134/10, de 12 de mayo de 2010 , entre otras muchas-, lo que no está claro es que, en todos los supuestos, el día inicial del cómputo del meritado plazo haya de situarse en la fecha del acuerdo de iniciación, pues esto ocurrirá cuando, para el esclarecimiento de los hechos, determinación de éstos y posibles responsabilidades, haya de realizarse una investigación previa, de acuerdo con lo establecido con carácter general, en el  artículo 69.2   de la  Ley 30/1992  (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246)  y, específicamente, en el artículo 12.1 del  Real Decreto 1398/1993  (RCL 1993, 2402)  que dispone que, "con anterioridad a la iniciación del procedimiento. se podrán realizar actuaciones previas con objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación. En especial, estas actuaciones se orientarán, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o persona que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros".

 

Por tanto, si los hechos, desde que toma conocimiento la Administración, son perfectamente conocidos, así como sus circunstancias y responsables, el dies a quo del plazo de caducidad del procedimiento no puede fijarse en el del acuerdo de iniciación (vid, folios 11 a 13 del expediente administrativo), sino en la fecha en que la Administración tuvo conocimiento de todas aquellas circunstancias, que, en el caso enjuiciado, sería en el momento en que el Jefe de Servicio de Consumo eleva propuesta de iniciación de expediente sancionador (folio 23), pues, desde éste, aparecían tanto los contornos jurídicos de la infracción sancionada, con todos sus elementos subjetivos y objetivos, como la persona responsable, sin que, para el ejercicio de la potestad sancionadora en ese caso concreto, fuese necesaria la práctica de actuación posterior alguna, no encontrando explicación al hecho de que el Acuerdo de Inicio de Expediente Sancionador se adoptara con fecha 6 de Julio de 2010, casi 8 meses después.

 

La  sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera de Tribunal Supremo, de fecha 12 de mayo de 2006  (RJ 2006, 4768)  (recurso de casación en interés de la Ley número 14/2004; ponente, Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Monte), ha avalado el criterio de este Juzgado. En efecto, dicha sentencia desestimó un recurso en interés de Ley interpuesto por la Junta de Andalucía contra la precitada sentencia de este Juzgado número 277/04, de 10 de diciembre de 2.004 (recurso número 525/04 ), razonando el Alto Tribunal, en su fundamento jurídico segundo, que: "El juzgador de instancia no declara lo que se indica en este recurso por la Administración autonómica, sino que, por el contrario, viene a sostener idéntica interpretación del aludido  articulo 18.2   del Real Decreto 1945/1983  (RCL 1983, 1513, 1803, 2247 y 2343) . de 22 de junio , con una diferencia trascendental, determinante de que la interpretación efectuada por dicho Juez sea la correcta y la del representante procesal de la Administración recurrente desacertada. La diferencia radica en que en la sentencia recurrida se declara que el referido cómputo del plazo de caducidad se inicia cuando concluyen las diligencias que para el esclarecimiento de los hechos denunciados debe realizar la Administración, de modo que si ésta práctica diligencias innecesarias para esclarecer tales hechos, el cómputo de! plazo de caducidad se iniciará a partir de que resulten claros y no cuando han finalizado esas diligencias superfluas para esclarecerlos, que fue lo sucedido en el caso enjuiciado". Y, en el fundamento jurídico tercero, el Alto Tribunal añadía lo siguiente «En la sentencia se declara abiertamente (penúltimo fundamento jurídico segundo) «que los hechos, ab initio, esto es, desde la fecha de las denuncias, en agosto de 2002, estaban suficientemente claros». Con tal declaración fáctica, derivada de la valoración de las pruebas que el juzgador realiza en el párrafo anterior del mismo fundamento jurídico, desaparece la premisa en que se basa el recurso de casación en interés de la Ley, pues el Juez de lo Contencioso no afirma que el cómputo del plazo de caducidad debo iniciarse desde la denuncia recibida por la Administración en cualquier caso, sino sólo cuando los hechos estén suficientemente claros, como, a su juicio, lo estaban en el supuesto examinado (...)">>.

El Abogado del Estado, según reza la sentencia, se opone a la prosperabilidad del recurso:

 ... porque existe doctrina legal sobre la cuestión tratada y planteada en el mismo que no es otra que la determinación del inicio del plazo de resolución del expediente sancionador que determinará, caso de no resolverse y no dentro del mismo, la caducidad de dicho expediente. En efecto, la regla general es que dicho hito será el acuerdo de inicio del expediente, sin perjuicio de que, en casos concretos y justificados como los expuestos pueda no serlo, como sucede con las denuncias en los expedientes sancionadores en materia de seguridad vial o tráfico, o con las diligencias preparatorias superfluas en los expedientes sancionadores en general. De modo que será la condición de éstas, superflua o necesaria, la que determine que las mismas inicien o no el expediente. Esta cuestión tiene por tanto doctrina legal en este momento y dicha doctrina, según los casos, sirve de referente para resolver los distintos procedimientos sancionadores, inclusive los de consumo en los que se plantea este recurso.

 Y el Tribunal Supremo inadmite el recurso en estos términos:

Es por eso, que circunscritos al peculiar caso concreto, en el que se concluye literalmente que no se encuentra "explicación al hecho de que el Acuerdo de inicio del Expediente Sancionador se adoptara con fecha 6 de julio de 20120, casi 8 meses después", debemos de apreciar que el Juzgado sancionador no negó que normalmente el cómputo para declarar la caducidad deba comenzar en la fecha del acuerdo de iniciación del expediente, sino que una interpretación sustantiva de esta noción le llevó a a considerar que debió de ser en torno a la fecha de la inspección cuando era obligado que se tomase dicho acuerdo y por eso a aquel entonces remite el cómputo a aplicar, siendo por eso perfectamente asumible en cuanto al fondo la tesis del Abogado del Estado de que ya existe doctrina legal sobre la cuestión planteada, según hemos expuesto al reproducir parte de sus alegaciones en este recurso.

En definitiva, ni consideramos gravemente dañosa para el interés general la posición adoptada por el Juzgado nº 3 de Almería ni entendemos que sobre el particular haya ausencia de doctrina legal, lo que nos lleva a inadmitir el presente recurso de casación en interés de la Ley.

En otro post ya traté que el uso fraudulento de las diligencias preparatorias en el expediente administrativo podía llevar aparejado la caducidad del expediente fijando como dies a quo el inicio de éstas, en lugar del acuerdo de iniciación del expediente sancionador, pero la Sentencia del Juzgado almeriense da un paso al frente y sanciona, con acierto en mi opinión,  la desidia administrativa en dar trámite a una propuesta de inicio de expediente sancionador.

Una advertencia, ojo con la caducidad, pues puede ser un motivo que, a la postre, vaya en contra del recurrente, pero eso ya es otro cantar y lo dejamos para otra ocasión.

No se pueden cambiar las reglas del juego a mitad de la partida

La Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 8 de Valencia acuerda estimar el recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Delegación de Gobierno en la Comunidad Valenciana por la que se imponía la sanción de expulsión del territorio nacional con la consiguiente prohibición de entrada.

La recurrente alegaba la nulidad de pleno derecho al haberse ignorado manifiestamente el procedimiento establecido e incurriendo en abuso del procedimiento preferente, teniendo en cuenta que el acuerdo de iniciación se circunscribía al procedimiento ordinario sancionador pero que, posteriormente, se tramitó como preferente. 

El juzgador a quo tiene en cuenta, a la luz del expediente administrativo, que: i) se dicta Acuerdo de iniciación del procedimiento ordinario sancionador de expulsión; ii) en el mismo mes en el que se acuerda la iniciación, consta en el expediente una Diligencia por la que se dice "Que habiéndole dado traslado de la propuesta de expulsión a dicho extranjero, por procedimiento preferente..."; iii) consta seguidamente la resolución de expulsión en la que se indica "(...)RESULTANDO que una vez conferido traslado del Acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador al interesado este no presentó escrito de alegaciones dentro del plazo de 48 horas legalmente establecido (...)". 

Del decurso del expediente el Juzgado concluye que resulta evidente que se dictó acuerdo de iniciación de procedimiento ordinario y que, sin embargo, la tramitación obrante en el expediente se adecua a la del procedimiento preferente, de lo que extrae la siguiente consecuencia:

Que del tenor literal de la Diligencia (ii) podría inferirse que la causa de esa tramitación como procedimiento preferente vendría motivada por no haberse presentado en plazo escrito de alegaciones, si bien, ello en modo alguno regularizaría la tramitación procedimental seguida por las siguientes consideraciones:

En primer lugar porque la circunstancia de no haberse presentado alegaciones en el procedimiento ordinario sólo conllevaría que, en su caso, el acuerdo de iniciación se considere como propuesta de resolución. Luego el tramite siguiente no sería el dictado de resolución de expulsión (como consta en las actuaciones) sino el trámite de audiencia del artículo 232 del Real Decreto 557/2011, que, expresamente señala en su apartado segundo que:

2. Salvo en el supuesto previsto en el párrafo final del artículo 227.2 se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado, de conformidad con los previsto en el artículo 228.1. 

Por lo que, a sensu contrario, en el supuesto previsto en el párrafo final del artículo 227.2 (esto es, que el acuerdo de iniciación se considere propuesta de resolución) no se podrá prescindir del trámite de audiencia.
En segundo lugar, porque la aplicación del artículo 227.2 tiene como premisa ineludible que el acuerdo de iniciación contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. Circunstancia que no concurre en el acuerdo de iniciación que se limita a indicar que puede imponerse la expulsión del territorio nacional por un periodo máximo de 5 años, o, excepcionalmente, de hasta 10 años.
Y, en tercer lugar, porque consta acreditado en el presente procedimiento que, pese al contenido de la diligencia de fecha 28/02/2013, la recurrente sí que presentó en plazo escrito de alegaciones. Así, adjunta al escrito de demanda copia de dicho escrito dirigido a la Brigada Provincial de Extranjería y Documentación de la Jefatura Superior de Policía de Valencia constando el sello de entrada en la Conselleria de Bienestar Social de la Generalidad Valenciana de fecha 21/02/2013.
En definitiva, todo lo expuesto determina que la tramitación seguida por la Administración no fue ajustada a derecho, omitiendo trámites esenciales del procedimiento ordinario, e incluso omitiendo el escrito de alegaciones presentado en tiempo y forma por la hoy recurrente. Lo que resulta determinante para proceder a la íntegra estimación del presente recurso contencioso-administrativo.

Comparto el argumento y el fallo, bien sea por no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido o, en su caso, por haber convertido en algo hueco el trámite de audiencia dado, ya que no se tuvieron en cuenta las alegaciones evacuadas en tiempo y forma.

Por buscarle un pero a la Sentencia, lo cierto es que bien podría haberse quedado ahí, sin necesidad de citar jurisprudencia en refuerzo de su argumento, pero no lo hace. Cita y transcribe la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 28 de septiembre de 2005 (Recurso de Casación 5129/2002), que defiende una linea doctrinal, en cuanto a las irregularidades procedimentales, que es más propia de las sentencias desestimatorias. Juzguen ustedes mismos, aquí tienen la Sentencia del Tribunal Supremo.

Problemas prácticos y actualidad del Derecho Administrativo

La única vez que se ha hecho en el blog una reseña a un libro fue cuando María Redondo hizo la reseña del Manual del Concejal del Pais Vasco, entrada, por cierto, que ha sido de las más leídas en el Blog.

Si ya es difícil sacar tiempo para cumplir las expectativas de lectura que me fijo a finales de año, más dificil si cabe es sacarlo para reseñar aquellos que, por uno u otro motivo, me han resultado interesantes.

La cuestión es que de vez en cuando voy a la biblioteca del Colegio de Abogados para ver las últimas adquisiciones en materia de derecho administrativo y hace unas días encontré la primera edición del anuario Problemas prácticos y actualidad del Derecho Administrativo.

Al abrir el sumario vi que el segundo artículo estaba escrito por un compañero al que sigo en twitter (Lucas Blanque) así que me puse a leerlo. Resulta interesante el artículo ya que, tras una breve introdución a los límites de la postestad reglamentaria, así como a la jurisprudencia sobre la preceptivad del Dictamen del Consejo de Estado, analiza la legalidad -desde la anterior perspectiva- de las ordenes ministeriales que desarrollan la Ley de Tasas. No voy a descubrir más, el artículo no se anda por las ramas y analiza de manera terminante la cuestión indicada en el planteamiento del problema.

Como el primer artículo me gustó, me puse a leer el suscrito por García-Trevijano Garnica, titulado "La invalidez jurídica en derecho administrativo", en el que se repasan conceptos generales sobre la válidez de los actos -especialmente de las normas-, que animan a la reflexión y, además, nos refresca conceptos que por un tratamiento inadecuado de los Tribunales llegan a deformarse y, como no, a deformarnos. 

Estos son solo dos de los treinta y dos artículos en los que divide la obra, pero que han resultado el aliciente para seguir leyendo la misma y hacer esta breve (y primera) entrada, que no recensión, sobre un libro jurídico.

Que lo disfruten.

El principio de inmediación en la jurisdicción contenciosa-administrativa. STC 177/2014, de 3 de noviembre de 2014.

Ya trate en esta entrada la sorpresa que me causaba el distinto tratamiento que se daba al principio de inmediación según se tratase de abordar la obligación del juzgado o tribunal de instancia de estar en las actuaciones orales -cuando las mismas se documentan mediante sistemas de grabación y reproducción de la imagen y el sonido- o de revisar, en via de recurso, la prueba practicada en la instancia -también documentada con los mismos sistemas.

Pues bien, en cuanto a la primera cuestión, esto es, si es precisa la intervención personal del Juez o Tribunal en las actuaciones orales en vistas y comparecencias, cuando las mismas se documentan mediante sistemas de grabación y reproducción de la imagen y el sonido, se ha pronunciado el TC en su Sentencia número 177/2014, de 3 de noviembre de 2014 (BOE núm. 293, de 4 de diciembre de 2014).

El recurrente en amparo denuncia, en lo que resulta de interes,  que se señaló y practicó la prueba admitida en presencia del Magistrado Juez titular y que, sin embargo, la Sentencia del Juzgado núm. 3 de lo Contencioso-Administrativo de Girona, de 4 de septiembre de 2009, no fue dictada por el Magistrado Juez titular sino por la Juez sustituta.

El TC, resuelve la cuestión, desestimando el recurso de amparo interpuesto, en los siguientes términos:

5. La cuestión reside en despejar, desde el contenido del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), si era constitucionalmente exigible en un caso como el de autos la inmediación de la Juez que sentenció o si, por el contrario, puede entenderse que se cumplieron las garantías del proceso, al verificarse un trámite de conclusiones escritas sobre la prueba y un soporte audiovisual que reflejaba la prueba personal practicada en presencia de otro Juez en la actuación del día 3 de diciembre de 2008.

No es ésta la primera ocasión en la que este Tribunal ha debido pronunciarse sobre la incidencia que la composición de los Tribunales encargados de la sustanciación de cada proceso y, más precisamente, la sustitución de los Jueces o Magistrados durante su tramitación, tiene sobre el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión consagrado en el art. 24.1 CE, o sobre las garantías constitucionales del proceso reconocidas en el art. 24.2 CE. La STC 215/2005, de 12 de septiembre, FJ 2, recogía los pronunciamientos anteriores sobre la materia. Recordaba, en síntesis, que el criterio seguido en nuestra doctrina ha sido el de valorar, a la luz de la jurisprudencia sobre la indefensión material constitucionalmente relevante, la presencia en las actuaciones de medios objetivos de conocimiento que permitan emitir un juicio fundado (con conocimiento de causa) a quien tiene encomendado el enjuiciamiento del caso.

Se advierte, así pues, que no será la indefensión meramente formal la que pueda producir un menoscabo real y efectivo del derecho fundamental; antes bien al contrario, la vulneración del mismo podrá residir únicamente en una eventual indefensión material, generadora de un perjuicio por haber incidido en la resolución del proceso. A tal fin, en esta tipología de casos, el examen de constitucionalidad nos conduce a la verificación de los medios objetivos de conocimiento en los que se apoyó el juzgador. Así se desprende de la Sentencia constitucional que viene de citarse, dictada en relación con lo resuelto en autos de juicio de quiebra voluntaria y, por lo tanto, en un supuesto que, como el actual, era ajeno a la materia penal (ámbito singular y con doctrina propia por la incidencia de la tutela aparejada a la presunción de inocencia).

Pues bien, desde el enfoque enunciado (medios objetivos de conocimiento en los que se apoyó el juzgador) cabe decir que, sólo cuando la aportación verbal no presenciada exija un contacto directo para adquirir conocimiento de causa sobre los elementos fácticos a debate y en ella concernidos y se constituya en la única que fundamenta la resolución impugnada, o se constate, a partir de su propia motivación, que es esencial para llegar a la conclusión de hecho de la que se parte, el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE) impondrá (también extramuros del proceso penal) la inmediación judicial de quien dicte el pronunciamiento. De suerte que, de ser el caso, será inexcusable o bien la repetición de la vista o de la diligencia de prueba correspondiente ante el Juez sentenciador, o cuando menos la reproducción del soporte audiovisual (si existiera) o la lectura del acta que documente la práctica de la prueba en presencia de los declarantes y ante el nuevo juzgador que se dispone a su valoración, pues así podrá apreciarla directamente ante ellos e intervenir en relación con la misma —con los límites que exige su neutralidad y con el designio de comprobar la certeza de elementos de hecho—, percibiendo la reacción de aquellos acerca de su declaración previa, sea a través de una nueva declaración, sea negándose a llevarla a cabo.

6. En el presente caso, sin embargo, la queja no puede ser estimada. La irregularidad a la que se alude no ha sido vinculada por el recurrente a ningún perjuicio material especificado y relevante para alterar el signo de la resolución judicial. No se indica ningún extremo del que el órgano judicial —estimándolo necesario el demandante de amparo— no hubiese tenido conocimiento, ni tampoco ningún extremo que el demandante hubiese querido —pero no podido— hacer valer (STC 126/2013, de 3 de junio, FJ 3).

De una parte, en efecto, no se alcanza a apreciar dónde radicaría la insuficiencia del trámite de conclusiones escritas del art. 62.1 LJCA, solicitado por las partes procesales en los escritos de demanda y contestación a la demanda y llevado a efecto sin irregularidades. De otra, no se encuentra en el recurso de amparo la justificación de la pretendida lesión del derecho presuntamente afectado, considerando que fueron valoradas otras pruebas independientes de las orales, a las que se refieren con reiteración los pronunciamientos judiciales. Adicionalmente, no se aportan razones que confirmen la inhabilidad de la grabación audiovisual de la sesión de 3 de diciembre de 2008; es decir, su ineficacia para alcanzar la convicción fáctica de la que parte la juzgadora. Finalmente, en cuanto a la pretensión de desviación de poder, acoso rural y animadversión de la alcaldesa, es de todo punto pertinente reparar en que el Tribunal ad quem ofreció datos adicionales para sustentar el fallo de la instancia, señaladamente: que la resolución de instancia atendió a otras pruebas distintas a la testifical del Sr. Marull, como la incoación del procedimiento y el informe del arquitecto del Consell Comarcal, y que, en todo caso, el acuerdo municipal impugnado fue aprobado por unanimidad por el pleno municipal, por lo que el voto de la alcaldesa no pudo resultar decisivo al efecto, sin que el interesado acudiera tampoco al procedimiento de recusación que allí se menciona. Son éstos, respectivamente, argumentos que no se aportan y elementos que no se contrarrestan desde el prisma de la indefensión material, quedando el alegato de la parte recurrente en el plano de la invocación abstracta y formal del principio de inmediación, y en una pretensión retórica de extensión de la doctrina constitucional elaborada en relación con las garantías propias del proceso penal, pese a las manifiestas peculiaridades que lo singularizan. El recurso, en consecuencia, no puede prosperar.

No es poco lo que concede el TC a la vista de la jurisprudencia ordinaria existente al respecto, de la que da buena cuenta el Voto particular concurrente que formula el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho:

 

Pero en un proceso regido por el principio de escritura lo relevante es que la prueba quede perfectamente documentada para que pueda ser correctamente valorada en un momento que está necesariamente alejado en el tiempo de la fecha en que aquélla fue practicada. Por ello la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa no tiene inconveniente en autorizar a las Salas para que deleguen en uno de sus Magistrados o, incluso en un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, la práctica de todas o alguna de las diligencias probatorias (art. 60.5 LJCA).

En el proceso de que trae causa el presente recurso de amparo no existe controversia alguna respecto a que el resultado de la prueba pericial testifical practicada quedo perfectamente documentado en la correspondiente grabación audiovisual, de forma que el nuevo Juez pudo valorarla en toda su integridad pese al tiempo transcurrido entre la fecha en que la prueba se practicó y la fecha en que fue valorada y con independencia de que dicho Juez fuera distinto del que presenció su práctica por lo que coincido con la Sentencia dictada por esta Sala en que el recurso de amparo debe ser desestimado, pero en cambio no comparto con la doctrina sentada en ella referente a que nuestra decisión hubiera podido ser distinta si dicha prueba hubiera sido la única tenida en cuenta por el juzgado o la más relevante de las consideradas por él.

¿Serán acogidas estas interpretaciones a la hora de revisar las pruebas practicadas en la instancia?

¿Cabe declarar la caducidad de un procedimiento en el que ya haya recaído resolución?

Hace ya tiempo, allá por el 2010, leí una interesante, y acertada, Sentencia del Tribunal Supremo que sabía que, tarde o temprano, me iba a venir bien.

El Tribunal Supremo, en su Sentencia de veintitrés de febrero de 2010, nº de recurso 5538/2006, afronta la cuestión de si en un procedimiento en el que ya ha recaído resolución expresa, y la misma se encuentra sub iudice, cabe revisar el mismo y acordar la caducidad del procedimiento.

Los hechos relevantes de la Sentencia son los siguientes: 

Los hechos relevantes son los siguientes. Mediante resolución del Director de la Agencia Española de Protección de Datos de 3 de diciembre de 2003, se impuso a Preventiva Compañía de Seguros y Reaseguros S.A. una multa por infracción del art. 11  LOPD  ( RCL 1999, 3058)   . Dicha entidad mercantil presentó recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, sosteniendo, entre otras cosas, que había recaído en un procedimiento administrativo sancionador ya caducado por transcurso del plazo máximo de seis meses establecido en el art. 42.2  LRJ-PAC  ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246). Estando el proceso pendiente, el Director de la Agencia Española de Protección de Datos dictó nueva resolución, de fecha 15 de febrero de 2005, por la que declaró la caducidad del procedimiento administrativo en que había recaído la resolución impugnada. A raíz de ello, el recurso contencioso-administrativo fue desestimado por pérdida sobrevenida de su objeto, mediante  sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de abril de 2006  ( JUR 2006, 173404)   , que no fue objeto de recurso de casación. S.A., sin embargo, formuló recurso contencioso-administrativo Preventiva Compañía de Seguros y Reaseguros la nueva resolución de 15 de febrero de 2005.

Y la Sentencia del Tribunal Supremo resuelve la cuestión, con meridiana claridad,  en su Fundamento de Derecho Tercero:

En cuanto a los motivos cuarto y quinto, formulados al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA , van ambos destinados a combatir que quepa declarar la caducidad de un procedimiento administrativo en que ya ha recaído resolución expresa. Así, en el motivo cuarto se alega infracción de los arts. 44, 62 y 102 LRJ-PAC en relación con el art. 24 CE y de la correspondiente jurisprudencia, sosteniéndose que las potestades de la Administración para la revisión de sus propios actos deben ejercerse a través de los procedimientos legalmente previstos para ello; y en el motivo quinto se alega infracción de los arts. 57, 87 y 138 LRJ-PAC en relación con el art. 24  CE  ( RCL 1978, 2836)   y de la correspondiente jurisprudencia, por entender que no cabe la anulación implícita de una resolución expresa mediante la declaración de caducidad del procedimiento administrativo en que aquélla fue dictada.

Pues bien, el motivo cuarto de este recurso de casación debe, sin duda alguna, ser acogido. La revisión de oficio de actos administrativos debe ajustarse a las modalidades previstas en los arts. 102 y siguientes de la LRJ-PAC y efectuarse con respeto a los trámites establecidos para cada una de ellas. Revisar un acto administrativo por otro medio no es, como afirma la sentencia impugnada, ejercicio de la autotutela de la Administración, pues ésta no tiene más potestades que las contempladas en la ley. Además, permitir la revisión de oficio de actos administrativos por otros medios no sólo abriría la puerta a posibles abusos, sino que privaría al particular de las garantías que le brindan los arts. 102 y siguientes de la LRJ-PAC . Baste pensar que, en el presente caso, la recurrente no fue oída acerca de la declaración de caducidad del procedimiento administrativo en que había recaído la resolución expresa cuya impugnación estaba sub iudice.

Frente a lo que se acaba de exponer no cabe argüir, como parece desprenderse de la sentencia recurrida, que la resolución expresa recurrida era un acto administrativo desfavorable al particular, por lo que la Administración podía revocarlo en cualquier momento con base en el art. 105 LRJ-PAC . Esto es contradictorio con la razón aducida por la propia sentencia recurrida para afirmar la legitimación activa de la recurrente: si ésta tiene un interés digno de protección en combatir la declaración de caducidad del procedimiento administrativo porque le impidió que el primer proceso se resolviese mediante un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, no cabe decir que la resolución administrativa recaída en el procedimiento administrativo que se dice caducado ni que pudiese ser revocada libremente por la Administración. A ello hay que añadir que, incluso si hubiera sido posible en el presente caso la libre revocación del acto administrativo, ésta no habría podido hacerse por medio de una declaración de caducidad del correspondiente procedimiento administrativo: revocar un acto es una manifestación de voluntad explícita de signo contrario a la que dio vida a aquél, mientras que declarar la caducidad de un procedimiento es una verificación de que ha expirado el plazo máximo establecido para resolver. Son decisiones distintas, cuyos efectos no son coincidentes. De aquí que, cuando un procedimiento administrativo ya ha concluido mediante resolución expresa, no cabe que vuelva a concluir mediante declaración de caducidad. Un mismo procedimiento administrativo no puede concluir dos veces, de dos modos distintos.

La estimación del motivo cuarto de este recurso de casación conduce a la anulación de la sentencia recurrida, lo que hace innecesario examinar el restante motivo quinto.

Y me ha venido bien porque recientemente me han invocado en una vista de un procedimiento abreviado la carencia sobrevenida del recurso contencioso-administrativo a resultas de un acto, del día anterior a la vista, por el que se revoca la resolución sometida sub iudice, por caducidad del procedimiento, y se acordaba el reinicio del expediente, por estimar que no había transcurrido el plazo de prescripción.

En fin, que de favorable tenía más bien poco la revocación acordada pues no quería, ni mucho menos, dejar el asunto en tablas, sino que quería volver a someter al administrado a un nuevo procedimiento administrativo, a pesar de que ello pueda suponer la vulneración del principio non bis in idem.

El emplazamiento de los interesados en el proceso contencioso-administrativo

La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2014, Roj STS 2956/2014, nos recuerda los requisitos exigidos para que se de la lesión del derecho constitucional a una tutela judicial por falta de emplazamiento a los interesados. El Fundamento de Derecho Quinto lo resume de la siguiente manera:

En el proceso contencioso-administrativo el emplazamiento de los interesados es esencial para una correcta formación de la relación jurídico-procesal, de forma que quienes están legitimados pasivamente como parte demandada en el proceso deben ser emplazados directa y personalmente cuando sean conocidos o identificables a partir de los datos que figuren en el escrito de interposición del recurso, en el expediente administrativo o en la demanda, constituyendo la falta de ese obligado emplazamiento personal un quebrantamiento de las formas y garantías esenciales del proceso, además de una vulneración del derecho fundamental a una tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución. Así lo hemos declarado en Sentencias de esta Sala y Sección de 8 de abril de 2011 (RC 1705/2007), 23 de noviembre de 2011 (RC 1011/2008), 31 de enero de 2012 (RC 561/2009) y 13 de septiembre de 2013 (RC 3548/2010), entre otras muchas.

Ese deber de emplazamiento procesal fue tempranamente destacado en una doctrina constitucional que se inicia en la STC 9/1981, de 31 de marzo, y se sigue en las STC 63/1982, de 20 de octubre, 119/1984, de 7 de diciembre, 6/1985, de 23 de enero y 133/1986, de 29 de octubre; y ha generado desde entonces una abundante doctrina que el Tribunal Constitucional ha ido matizando y precisando.

En el plano legislativo, el artículo 48.1, en relación con el 49, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción también ordena la práctica de los emplazamientos de quienes aparezcan como interesados en el proceso por la Administración que acuerda remitir el expediente al órgano jurisdiccional, obligación que no exime a este último de velar por la adecuada formalización de la relación jurídico-procesal. Por eso, la Ley exige al órgano jurisdiccional, en suma, que compruebe si los emplazamientos se han practicado en debida forma y, en caso contrario, que se ordene a la Administración que se practiquen los necesarios para garantizar la defensa de los interesados que sean identificables (artículo 49.3 y 52.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

Como hemos recordado en la ya citada Sentencia de esta Sala de 8 de abril de 2011 (RC 1705/07), la doctrina del Tribunal Constitucional se resume hoy en las STC 79/2009, de 23 de marzo (FJº2) y 166/2008, de 15 de diciembre (FJº2), en las que se declara que se produce la lesión del derecho constitucional a una tutela judicial cuando se dan los tres requisitos siguientes:

a) Que quien no ha sido emplazado sea titular, al tiempo de la iniciación del proceso, de un derecho o de un interés legítimo y propio susceptible de afectación en el proceso contencioso-administrativo en cuestión.

b) Que sea posible identificar a ese interesado por el órgano jurisdiccional, atendiendo especialmente a la información contenida en el escrito de interposición del recurso, en el expediente administrativo o en la demanda

c)  Por último, que ese interesado haya sufrido como consecuencia de la omisión del emplazamiento una situación de indefensión real y efectiva, lo que no acontece cuando el interesado tiene conocimiento extraprocesal del asunto o cuando no se persona en el proceso por su propia falta de diligencia. El conocimiento extraprocesal del litigio ha de verificarse mediante una prueba suficiente, lo que no excluye las reglas del criterio humano que rigen la prueba de presunciones.

En el último párrafo de su Fundamento de Derecho Quinto, la Sentencia, en cuanto al conocimiento extraprocesal del litigio, matiza como debe acreditarse el mismo para excluir la indefensión: 

{...} Y, como ya hemos indicado, para poder afirmar que, pese a la falta de emplazamiento no se le ha causado indefensión, no basta con la mera sospecha, incluso fundada, de que tuvo conocimiento extraprocesal del litigio. Para excluir la indefensión habría sido necesario una cumplida acreditación de ese conocimiento extraprocesal, lo que no ha sucedido en el caso que examinamos.

No son pocas las vistas que, por falta de emplazamiento a interesados, he visto suspendidas, sobre todo en materia de personal, por lo que, en aras a evitar sorpresas, es recomendable revisar, con la antelación debida, el correcto emplazamiento de los interesados.

Cuantía indeterminada y costas en el recurso contencioso-administrativo

La Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa dispone, en sus artículos 40 y ss., que las partes podrán mostrar su parecer respecto a la cuantía del recurso en el escrito de demanda y contestación.  De no hacerlo así, el Secretario Judicial requerirá a la demandante para que la determine, con audiencia al demandado. 

Lo cierto es que hasta la reforma del régimen de costas en el orden contencioso-administrativo, donde se  invirtió la regla general en materia de costas -pasó a regir el principio del vencimiento-, era usual cuantificar el recurso contencioso-administrativo en indeterminado, lo fuese o no. Ello, seguramente, se debía a que no se imponían las costas en instancia y, además, se tenía un pequeño resquicio para acceder al recurso de apelación. Resquicio que duró lo que tardó en asentarse la línea jurisprudencial de inadmitir la apelación en aquellos casos en que, aún considerando la cuantía como indeterminada, se concluía que no existía duda de ser inferior a la summa gravaminis fijada en el artículo 81.1 a) LJCA para el acceso al recurso de apelación -¡cuestión de orden público!-.

Esa praxis, a pesar de la reforma mencionada, sigue viéndose en no pocos escritos de demanda y lo cierto es que, atendiendo al principio de vencimiento en materia de costas, en determinadas ocasiones resulta perniciosa para los intereses del cliente.

Ese efecto pernicioso se revela cuando la cuantía del recurso, conforme a las reglas de la LJCA y LEC, es inferior a la suma que fija el artículo 6.2 de la famosa Ley 10/2012, de 20 de noviembre, para el supuesto de considerar el recurso como de cuantía indeterminada (18000€), lo que supondrá abonar más de lo que se debía. Otro efecto negativo para el cliente se da en el supuesto de que los criterios orientativos publicados por el Colegio de Abogados (os recomiendo, respecto a la naturaleza de los mismos, los últimos párrafos de este post) fije la base del cálculo de la cuantía indeterminada en una suma superior a la que, conforme a los criterios de la LJCA y LEC, le correspondería al recurso. Y es que, no son pocas las normas o criterios orientativos que, como en el caso de los aprobados por el Consejo Vasco de la Abogacía, disponen que en los cálculos de honorarios en las actuaciones judiciales la cuantía señalada y/o determinada en la demanda, contestación o cualquier trámite judicial, aceptada y/o no controvertida por la adversa, vinculará a las partes en orden a la fijación de la base para la determinación de honorarios.

Es evidente que ante una norma de esa literalidad la base sobre la que deben calcularse los honorarios devengados en tasación de costas es la cuantía fijada en el procedimiento judicial, sin que quepa reabrir un nuevo debate sobre la cuantía del procedimiento, ya que lo contrario supondría una quiebra al principio de invariabilidad de las resoluciones judiciales. 

Resulta por ello importante, en aquellos casos en que pueda perjudicarse el interés de nuestro cliente, fijar adecuadamente la cuantía del recurso. La misma es la base del cálculo de la tasa, de las costas procesales y, en su caso, del acceso a la apelación. Así que mucho cuidado con no ser escrupulosos con la determinación de la cuantía del recurso porque puede suponer un quebranto a los intereses de nuestros clientes.

Ahora bien, justo es decir que, en alguna que otra ocasión, la fijación de la cuantía como indeterminada es plenamente consciente, ya que beneficia, por igual y a priori, a las partes en litigio, al reducir el importe de las costas. Y, en asuntos que bien puede decantarse para uno u otro lado, ninguna parte se alza contra tal determinación. Pero la explicación la dejo para una futura entrada, que tengo que minutar!!