lunes, 23 de enero de 2017

Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (III)

Sigo con las entradas dedicadas a las discrepancias mostradas por el Estado a determinados preceptos de la LILE. En el primer post, tras una introducción, aborde los apartados 1) y 2) del artículo 6 de la Ley vasca. En el segundo post traté los artículos 27.3 y 30.2 de la misma. En el de hoy trataré los artículos 31.2 y 32.4.

Artículo 31.2 de la LILE

El artículo en cuestión dispone:

<2.– De acuerdo con lo establecido en el artículo 37.3.e) del Estatuto de Autonomía de Euskadi, los órganos forales de los territorios históricos regularán el régimen electoral de los municipios de su respectivo ámbito territorial, en el marco del respeto del derecho fundamental de participación política y de los principios que se deriven de la legislación electoral general.>

La discrepancia del Estado era doble. Consideraba, de un lado, que una interpretación literal haría al mismo de difícil acomodo a lo establecido por el artículo 37, apartados 2) y 3.e) del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV), y, de otro, a los artículos 23 y 81 de la CE.

Comparto aquí, en esencia, lo manifestado en el Dictamen del COJUA, a saber:

<309. En lo que ahora importa, lo decisivo no es tanto lo que diga el legislador estatal sino lo que ha dicho la Comisión Arbitral acerca de las competencias que ostentan respectivamente los instituciones comunes y los territorios históricos en interpretación de la D.A. 1ª CE, EAPV, y las leyes (esencialmente, las citadas LTH y Ley del Concierto).

310. Es a dicho órgano al que el artículo 39 EAPV le atribuye la misión de resolver los conflictos de competencias que se puedan suscitar entre las instituciones comunes y los territorios históricos, órgano que goza de una especial relevancia institucional acorde con la tarea que le ha sido atribuida, en palabras de la exposición de motivos de la Ley 14/1994, de 30 de junio, “garantizar el equilibrio institucional y, en definitiva, la integración del conjunto del sistema político”.>

Pues bien, dicho esto, cabe destacar que en las extensas y variadas cuestiones de competencia planteadas por las Juntas Generales del TTHH de Álava, la Diputación Foral de Bizkaia y la Diputación Foral de Álava, no se da, a juicio de éstas, conflicto alguno de competencia sobre el precepto que nos ocupa. 

Artículo 32.4 de la LILE

El precepto en cuestión establece:

<4.– Solo los miembros de la entidad local que no tengan dedicación exclusiva o parcial podrán percibir pagos en concepto de asistencias que estarán determinados por un componente fijo y otro variable. Mediante el componente fijo, idéntico para todos los representantes municipales, se retribuirá la asistencia efectiva a los órganos colegiados y reuniones o a actividades derivadas del ejercicio de su cargo. A través del componente variable, se diferenciarán las funciones relacionadas con la responsabilidad del cargo representativo. El pleno podrá determinar los límites máximos anuales que cada corporativo podrá percibir en concepto de asistencias.>

El Estado señalaba como discrepancia que el sistema retributivo de los miembros de las corporaciones locales ya está fijado, con carácter básico, en los artículos 75 y 75 bis de la LBRL, en relación con la Disposición Adicional 2ª del mismo cuerpo legal. Por ello, consideraba que la configuración de las asistencias con un componente fijo y otro variable, que es del que se dota la ley vasca, no se ajustaría a la estructura retributiva contenida en la LBRL.

En mi opinión, la interpretación estatal se equivocada. Lo único que hace el precepto de la LILE es permitir, para el único supuesto de que los miembros de la entidad local no tengan dedicación exclusiva o parcial, fijar las retribuciones en un componente fijo y otro variable. La legislación básica estatal, en concreto en su artículo 75.2 LBRL, dice que “2. Los miembros de las Corporaciones locales podrán percibir indemnizaciones en la cuantía y condiciones que acuerde el Pleno de la Corporación”, por lo que no existe una contradicción entre uno y otro precepto, sino que, simple y llanamente, la ley vasca habilita al Pleno de la Corporación a fijar las retribuciones para los miembros sin dedicación exclusiva o parcial con un componente fijo y otro variable. Y es que, hasta ahora, el Tribunal Supremo[1] ha venido manteniendo que no existía una expresa habilitación legal para realizar esa configuración de retribución fija y variable en la legislación estatal, habilitación que el legislador vasco, dentro de su ámbito de competencias, ha querido dar a las entidades locales para, a la vista de su realidad municipal, adopten el criterio retributivo que consideren más apropiado. En definitiva, no veo reproche alguno desde el punto de vista constitucional.

Cuestión distinta es si cabe discriminar la retribución a percibir en razón de la posición que ostente el cargo municipal. El Tribunal Supremo[2] ha puesto reparos a ello, pero lo ha hecho, en mi opinión, como un refuerzo argumentativo a la hasta la fecha inexistente habilitación legal para ello. Existiendo la misma, y habiendo procedido el legislador vasco a ponderar la objetividad, racionalidad y proporcionalidad de la diferencia retributiva, creo que el precepto cuestionado´hubiese superado el canon de constitucionalidad. Cuestión distinta será si, por ejemplo, un Pleno, ante igualdad de funciones o responsabilidades, fija retribuciones dispares, pues eso será una infracción autónoma de la LILE.


[1] Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 1995, recurso núm. 1516/1991: FJ SEGUNDO: SEGUNDO.- En definitiva el problema que plantea en Derecho la presente apelación es la interpretación de la regulación de la materia por el artículo 75.2 de la Ley Básica de Régimen Local 7/1985, de 2 abril, y por los apartados 5 y 6 del artículo 13 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 noviembre. Pues aunque se invoca también por los apelantes el artículo 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 julio 1958, respecto al carácter retroactivo del acuerdo, entiende la Sala que el estudio de este precepto en su aplicación al caso de autos debe ser objeto de una consideración posterior y separada.

En el examen de la normativa citada es de tener en cuenta que el artículo 75 de la Ley Básica se limita a declarar que los miembros de las Corporaciones locales podrán percibir indemnizaciones en la cuantía que acuerde el Pleno de la Corporación. Precepto este que se complementa y desarrolla por el artículo 13.5 del Reglamento, según el cual las indemnizaciones han de referirse a los gastos, condicionándolas a que dichos gastos sean efectivos y se acrediten documentalmente. Respecto a las dietas por asistencia a los órganos colegiados la regulación se contiene en el artículo 13.6 del mismo Reglamento, que se limita a declarar el derecho a la percepción de dietas en la cuantía que acuerde el Pleno de la Corporación.

Siendo ésta la regulación vigente se plantea ahora si, como sostienen los apelantes, el Ayuntamiento se ha excedido en el uso de las potestades que le reconoce el Reglamento, ya que el precepto que versa sobre las indemnizaciones se refiere sólo a los gastos y no al lucro cesante, y que la normativa sobre las dietas no se pronuncia sobre si éstas pueden ser de cuantía diferente según la distinta responsabilidad afrontada por los miembros de la Corporación.

Respecto a dichos puntos los apelantes insisten en que, tanto el concepto mantenido habitualmente sobre indemnización por la legislación de funcionarios como la literalidad del precepto, se refieren sólo a la compensación por los gastos realizados, sin que pueda entenderse incluido en tales gastos el importe de los haberes de la remuneración habitual obtenida trabajando fuera del Ayuntamiento y dejada de percibir. En cuanto a la normativa sobre dietas argumentan aquellos apelantes, contradiciendo los Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada, que el desempeño de un cargo de responsabilidad no implica mayor trabajo en la preparación de las sesiones de los órganos colegiados, pues en definitiva todos los Concejales están obligados a preparar adecuadamente las sesiones, para lo que según el Reglamento se les facilita la documentación correspondiente.

Frente a estas alegaciones el Ayuntamiento apelado esgrime un razonamiento que se basa en la declaración contenida en la Resolución de la Dirección General de Administración Local de 27 enero 1987, a tenor de la cual la materia de los preceptos del Reglamento Organización y Funcionamiento que no son reproducción de normas legales puede ser objeto de una regulación distinta en el Reglamento Orgánico de cada Corporación. A partir de esta declaración se argumenta por el ente apelado que, pudiendo el Ayuntamiento aprobar por acuerdo del Pleno un Reglamento Orgánico, en virtud de un argumento «a maiore ad minus», lo que puede hacerse por Reglamento puede hacerse también por un acuerdo del Pleno que no tenga carácter reglamentario.

[2] Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 1995, recurso núm. 1516/1991: FJ TERCERO: {…} no supone necesariamente mayor trabajo la preparación de las sesiones por quien ejerce cargos de mayor responsabilidad. Pues la conducta exigible de los miembros de la Corporación, tanto los que forman parte del equipo de gobierno municipal como los demás, es una diligencia extrema en el estudio de los asuntos examinados por los órganos colegiados. No es de apreciar, por tanto, que exista mayor trabajo como consecuencia de la sesión para el que es titular de un cargo en el equipo de gobierno, pues ello supondría una mera asistencia pasiva de los demás Concejales que es desde luego contraria al espíritu de la legislación reguladora y a las exigencias del interés público”

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