sábado, 11 de febrero de 2017

Sobre el Auto de admisión dictado en el recurso de casación nº 92/2016

Ayer me leí uno de los primeros Autos de Admisión del nuevo recurso de casación contenciosa-administrativa, en concreto el dictado el dos de febrero -recurso de casación número 92/2016-, que admite a trámite el recurso preparado por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera, Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el procedimiento ordinario núm. 494/2015.

El Auto justifica el interés casacional en dos motivos, el primero, que la Sentencia sienta una doctrina sobre normas que pudiera ser gravemente dañosa para los intereses generales –artículo 88.2 b) LJCA-; y el segundo, que la misma afecta a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por transcender del caso objeto del proceso –artículo 88.2 c) LJCA.-. El Razonamiento Jurídico Primero del Auto del Tribunal Supremo lo expresa en los siguientes términos:

PRIMERO.- Cumplidas las exigencias que impone el art. 89.2 de la LJCA, la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo entiende, coincidiendo en ello con la parte recurrente, que tienen interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las cuestiones atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado. Ello, por las siguientes razones:

1. Porque la sentencia sienta una doctrina sobre el artículo 42 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015) que pudiera ser gravemente dañosa para los intereses generales, al considerar que el mismo es de directa aplicación a las solicitudes de liquidación y pago de subvenciones, sin que se oponga a tal aplicación la potestad administrativa de comprobación de la adecuada justificación y cumplimiento de los fines por parte del destinatario de la subvención, concurriendo así la circunstancia prevista en el artículo 88.2.b) LJCA.

2. Porque aquella sentencia afecta a un gran número de situaciones por trascender del caso objeto del proceso, habida cuenta de que la institución de la subvención se utiliza con extrema frecuencia por las Administraciones Públicas, como parte de su actividad de fomento, razón por la que cabe apreciar la circunstancia que prevé el artículo 88.2.c) LJCA.

Me extrañó que el Supremo admitiese la casación por la causa prevista en el artículo 88.2 b) de la LJCA. Distintos autores[1] habían mantenido la previsibilidad de que la Sala Tercera extendiese los criterios del extinto recurso de casación en interés de ley a la circunstancia indiciaria de interés casacional referida a una doctrina que pudiera ser gravemente dañosa para los intereses generales. Y es que, a la luz de los criterios mantenidos en su día por la Sala Tercera respecto al recurso de casación en interés de ley, el recurso deducido por la Junta de Andalucía estaba destinado a su desestimación, bien porque no se plantea la fijación de doctrina sobre un determinado precepto, o porque la doctrina que plantea la Junta ya está fijada por el Tribunal Supremo. Me explico:

a) La Sala Tercera, con el antiguo recurso de casación en interés de ley, tenía señalado que el mismo no era compatible con la postulación de una doctrina legal respecto de una pluralidad de normas. Se decía, en esencia, <(que) la naturaleza de este singular recurso de casación en interés de le ley, precisa que la doctrina legal se deduzca de la correcta interpretación de una norma concretar y determinada, debiendo mediar, por tanto, entre dicha norma y la doctrina legal una conexión directa, y no genérica y difusa …, por referencia a todo un grupo normativo>. A la luz del Auto del Tribunal Supremo parece que con la nueva casación si es posible la referencia a todo un grupo normativo, así parece deducirse sin problemas de su acuerdo tercero, a saber:

“Tercero.- Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación ese artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) y los artículos 32, 34, 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y 88 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.”

b) También se tenía dicho que, aun cuando la tesis de la sentencia recurrida fuese errónea, si existía jurisprudencia consolidada en sentido claramente contrario a la misma, el recurso de casación en interés de la ley no era el cauce adecuado para fijar una doctrina legal que ya existe y que ha sido infringida por aquella. Pues bien, el Supremo tiene fijada una reiterada doctrina[2] por la que, y cito textualmente la STS de 14 de octubre de 2014, recurso de casación 2007/2012:

“Efectivamente, de ella resulta con meridiana claridad la general afirmación de que iniciado por la Administración un procedimiento de oficio, cualquier petición de un interesado legítimo que no tenga otra base de pedir que los datos y hechos que obran en dicho procedimiento no puede considerarse una solicitud autónoma con respecto a aquel y por eso de ningún modo es apta para dar lugar a uno de "los procedimientos de solicitud del interesado" a los que se refiere el artículo 43 como presupuesto de una eventual estimación de lo solicitado por silencio positivo.”

En definitiva, parece que la Sala Tercera no mantiene, respecto a la doctrina gravemente dañosa para el interés general, los restrictivos criterios por los que se guiaba el antiguo recurso de casación en interés de ley. Para algunos, entre los que me incluyo, es motivo de enhorabuena, pero para otros no lo será tanto, pues sí la nueva configuración de la casación contenciosa-administrativa estaba llamada a la creación de jurisprudencia, no sé que sentido tendrá para los mismos que se admitan recursos para decir lo que ya se viene diciendo hace tiempo respecto a la no operatividad del silencio positivo en aquellas peticiones insertas en un procedimiento iniciado antes de oficio por la Administración. De hecho, Sevach, en un post de hace más de dos años, se imaginaba una ficticia regulación legal del silencio administrativo, completada con los criterios del Supremo:

“El vencimiento del plazo máximo para resolver un procedimiento sin haberse notificado resolución expresa al interesado se entenderá estimada salvo en los siguientes casos:

a) Procedimientos a los que la Ley expresamente les atribuya el efecto desestimatorio, o que resulten análogos a los mismos.

b) Solicitudes que no cuenten con regulación de un procedimiento legal o reglamentario para su tramitación.

c) Procedimientos iniciados de oficio o procedimientos derivados, integrados o incidentales de un procedimiento de oficio.

d) Procedimientos en que falte un requisito imprescindible para el acto expreso.

e) Procedimientos en que no haya tenido lugar la audiencia de terceros que pudieran ser afectados por la actuación presunta.”

No quiero terminar sin llamar la atención sobre dos cuestiones, la primera, que la Sentencia del TSJ de Andalucía frente a la que se admite el recurso de casación no está, a día de hoy, publicada en el Cendoj (ni accesible en Westlaw o El Derecho). Sería deseable que esa situación se corrigiese, pues si se quiere hacer a todos los operadores jurídicos responsables del buen funcionamiento de la nueva configuración de la casación no está de más que conozcamos las Sentencias frente a las que se admiten los recursos de casación. Y, la segunda, que probablemente no sea esta entrada la única que haga respecto al Auto de admisión comentado, pues intuyo, a la vista de lo que dice el Auto de admisión “(…cabe considerar que la Sala de Sevilla está aplicando el previsto en el artículo 42.3 de la Ley 30/992, de 26 de noviembre)”, que la Sentencia de la Sala no hace referencia expresa al artículo 42.3 de la Ley 30/1992 y que, aún así, se ha estimado su doctrina como gravemente dañosa. Y es que, si la Sentencia recurrida fuese similar a la que enlazó aquí, no creo que nuestro alto tribunal esté atendiendo a la importante labor que tiene por delante.


[1] Ruiz López, Miguel Ángel, en “La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo”, señala: <Es posible, no obstante, que se extiendan los criterios restrictivos que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha mantenido respecto a la apreciación del grave daño en el marco de la casación en interés de ley, expuestos en su momento>; Santamaría Pastor, Juan Alfonso, en “Una primera aproximación al nuevo sistema casacional”, dice: < … a los criterios sumamente restrictivos que la Sala Tercera ha venido manteniendo, desde hace años, respecto de la apreciación del grave daño a los intereses generales en el marco del recurso de casación en interés de la ley (art. 100.1). No es desdeñable la posibilidad de que estos criterios se extiendan al nuevo recurso de casación contra sentencia de los Juzgados (aunque tampoco cabe descartar un cambio de estos criterios lo que sería realmente deseable)…>

[2] Sobre el tema de qué debe de entenderse por "procedimientos iniciados a solicitud del interesado" a los efectos de la regulación del silencio positivo contenida en el artículo 43 de la Ley 30/92, se ha pronunciado el Supremo en una sentencia del Pleno de la Sala Tercera de 28 de febrero de 2010.

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