Aunque
traté hace un tiempo en el blog sobre el uso fraudulento de las diligencias previas en el procedimiento administrativo, voy a volver sobre ello porque un
buen compañero, que sabe lo que me gustan estas cosas, me ha remitido la Sentencia nº 172/2015, de
29.7.2015, Abreviado 249/2014-D, del
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Bilbao.
El
asunto que resolvía el Juzgado eran dos sanciones impuestas por el
Gobierno Vasco a un propietario de una vivienda de protección oficial, una
por falta de visado del contrato de alquiler y otra por exceso en el importe de
la renta. El Departamento que tramitó y resolvió el expediente sancionador,
antes de incoar el mismo, hizo uso de la figura de las diligencias previas.
Uso que, a juicio del recurrente, fue abusivo y, por ende, debía llevar
aparejado que las diligencias previas contasen en el cómputo del plazo de
caducidad o, en caso contrario, considerar que las mismas incurrieron en fraude
de ley, con la consiguiente nulidad de la resolución sancionadora.
La
Sentencia, en su Fundamento de Derecho Tercero, afronta, y resuelve, la
cuestión en los siguientes términos:
<La demanda hace
referencia a dos interpretaciones jurisprudenciales que han sido identificadas
como alternativas para la solución de los casos en los que se produce una
inusual o injustificada dilación en la tramitación de las diligencias previas:
a) considerar que cuentan en el cómputo del plazo de caducidad (STSJ Canarias -
Las Palmas- nº 359/2013, de 15 de marzo, procedimiento ordinario 591/2013); b)
valorar la razonabilidad del plazo empleado antes de la incoación formal para
determinar su concurre fraude de ley (SSAN de 17 de octubre de 2007, -recurso
180/2006- y de 20 de noviembre de 2008).
La primera opción
pugna directamente con el tenor literal de las normas que regulan la
tramitación del procedimiento sancionador y no ha encontrado eco en la
jurisprudencia. Así, por ejemplo, la SAN de 8 de julio de 2011 (recurso
203/2010) razona:
El inicio del computo
de dicho plazo (de caducidad), sin embargo, lo constituye la fecha del acuerdo
de incoación o de inicio del expediente, y no las "actuaciones
previas" a las que se refiere el artículo 12 del R.D. 1398/93, que son una
fase preliminar anterior a la incoación en sentido estricto, indicada e incluso
inevitable por la complejidad técnica de los hechos investigados y dado que el
Art. 13.1 de dicho Reglamento requiere que tal acuerdo de incoación contenga la
indicación de persona frente a la que se dirige, hechos, posible calificación
jurídica e indicación de sanciones.
De ahí que, en el
presente caso, la fase de actuaciones previas E/00434/2008 no se corresponden
con el inicio del expediente sancionador y respecto a las mismas no se ha
argumentado por la recurrente que se haya producido una utilización espuria y
fraudulenta de las citadas actuaciones previas, no siendo, por otra parte, de
aplicación el plazo máximo de 12 meses de duración establecido para dichas
actuaciones preliminares en el artículo 122 del Real Decreto 1720/2007 pues tal
norma reglamentaria sólo es de aplicación a actuaciones iniciadas con
posterioridad a su entrada en vigor, es decir al 19 de abril de 2008.
Así, el cómputo del
plazo de caducidad comienza partir de la fecha del acuerdo de iniciación del
expediente (...)
El criterio de
aplicación usual es, como puede apreciarse, el de la razonabilidad en el
recurso a las actuaciones previas y la justificación de su duración, que
excluiría la utilización espuria y fraudulenta de las mismas. En el ámbito que
le es propio, la Sala Quinta del Tribunal Supremo ha declarado en varias
ocasiones que si se dispone de datos suficientes para incoar el expediente, la
información reservada no deberá ser practicada, por ser innecesaria y porque
los derechos fundamentales de defensa del art. 24.2 de la C.E. exigen que no se
retrase el otorgamiento de la condición de imputado o expedientado (SSTS de 6
de noviembre de 2000 y 9 de junio de 2006-recurso 118/2005-).
En el caso que ahora
se enjuicia se han impuesto dos sanciones: una por falta de visado del contrato
de arrendamiento de una vivienda de protección oficial (VPO) y otra por exceso
en el importe de la renta. Según se aprecia en el expediente, la Inspectora de
Vivienda descubrió el 13 de mayo de 2013 que la VPO estaba alquilada por la demandante
a la persona que se identifica en el acta a los folios 94 y 94 v; el día
siguiente, la esposa del arrendatario le proporcionó el contrato de
arrendamiento y el certificado de empadronamiento (ibídem). La Inspectora
confirma en fecha indeterminada del mes de septiembre siguiente que “se
mantiene esta situación”. El 9 de octubre la Inspectora envió a la actora el
requerimiento para que aportará el contrato, que fue notificado el día
siguiente, cumplimentándose por la requerida el 18 de octubre. No consta que
existe diferencia entre este documento y el que fue remitido por la esposa del
arrendatario. Dos meses más tardo la Inspectora en concluir que el
arrendamiento no estaba autorizado porque el contrato que había recibido no se
encontraba visado (folio 96 v.). Un mes más tarde (el 17 de enero de 2014) se
incoó el expediente sancionador, trámite que fue notificado el 5 de febrero
siguiente (folio 92). En consecuencia., desde que la Administración constato la
existencia de hechos sancionable (14 de mayo de 2013) hasta la notificación del
inicio del expediente sancionador (5 de febrero de 21014) transcurrieron nueve
meses.
Para ponderar la
razonabilidad de este plazo resultan relevantes los siguientes hechos:
a) las actuaciones previas se limitaron a constatar la falta de
visado del contrato y el importe de la renta, sin ninguna otra actividad de
pesquisa, comprobación o investigación;
b) los hechos podían tenerse por acreditados, siquiera de forma
indiciaria, al día siguiente del inicio de dichas actuaciones previas, cuando
la esposa del arrendatario hizo llegar a la Inspectora copia del contrato de
alquiler;
c) en la denuncia que desencadena la incoación del expediente
sancionador no constan hechos distintos de los que se desprendían del documento
que estaba en poder de la Inspección desde el 14 de mayo de 2013;
d) la colaboración de los interesados (tanto el arrendatario como
la arrendadora demandante) fue extremadamente diligente, atendiendo con
prontitud y de manera completa a los requerimientos de la Inspectora;
e) no consta que concurrieran circunstancias en las dotaciones de
recursos materiales o humanos, la carga de trabajo o el sistema organizativo de
la Inspección de Vivienda que permitan explicar la desproporción entre la
duración de las actuaciones previas y el contenido de las mismas.
A la vista de estas
circunstancias, no se puede
admitir que mantener las actuaciones previas abiertas durante el plazo de nueve
meses se fundamente en una razón suficiente. Por eso hay que concluir que en este
caso la Administración llevó a cabo una utilización espuria y fraudulenta de
las citadas actuaciones previas. Y
que el resultado debe ser la norma que establece la caducidad del expediente y
cuya aplicación la Administración ha intentado evitar debe desplegar ahora
todos sus efectos. Como razona la citada SAN de nos hallamos en
consecuencia ante un supuesto de fraude de ley contemplado en el artículo 6.4
del Código Civil, por cuanto se pretende burlar la aplicación del art. 42.2 de
la Ley 30/1992 usando la solicitud de información para, con ella, evitar la
caducidad del expediente sancionador. Utilización fraudulenta que conlleva la
nulidad del procedimiento sancionador y la consiguiente estimación de la
pretensión de la demanda, con revocación de la sanción impuesta (…)>
Una Sentencia muy interesante que debería hacer
reflexionar a la Administración sobre el uso y abuso de las diligencias previas, y sobre su incidencia en el derecho de defensa de los administrados. Pero esto último, si hay ganas, lo dejo para otro día.
No hay comentarios:
Publicar un comentario